27/1996, de 06.03.1997
Número do Parecer
27/1996, de 06.03.1997
Data do Parecer
06-03-1997
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território
Relator
SOUTO DE MOURA
Descritores
APOSENTAÇÃO
FUNÇÃO PÚBLICA
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
PENSÃO COMPLEMENTAR
ENCARGOS
QUADRO DE EFECTIVOS INTERDEPARTAMENTAIS
GESTÃO
EXCEDENTES
PROCESSO DE APOSENTAÇÃO
FUNÇÃO PÚBLICA
PENSÃO DE APOSENTAÇÃO
PENSÃO COMPLEMENTAR
ENCARGOS
QUADRO DE EFECTIVOS INTERDEPARTAMENTAIS
GESTÃO
EXCEDENTES
PROCESSO DE APOSENTAÇÃO
Conclusões
1- De acordo com o n 1 do artigo 3 do Decreto-Lei n 141/79, de 22 de Maio, o pessoal de serviço dos organismos que se referem no artigo 1 do diploma, passou a beneficiar de pensões complementares de aposentação, a suportar pelos organismos em que tal pesssoal se integrasse, ou por outras entidades a designar através de despacho ministerial (n 3 do artigo 3, n 2 do artigo 4 e artigo 5 daquele Decreto-Lei);
2- O pessoal considerado "excedente" nos termos do artigo 4 do Decreto-Lei n 43/84, de 3 de Fevereiro, ficou integredo em Quadros de Efectivos Interdepartamentais (QEI) , para o efeito criados junto das Secretarias Gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada Ministério, ou de outros serviços quando a sua dimensão o justifique, face ao disposto no n 1 do artigo 6 do mesmo diploma;
3- Segundo o n 1 do artigo 11 daquele Decreto-Lei, a aposentação é uma das formas de cessação da qualidade de "excedente", funcionando concomitantemente como modo de descongestionamento dos QEI, deixando de estar integrados nestes os "excedentes" que se aposentem;
4- O pessoal que integrava os vários QEI à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n 247/92, de 7 de Novembro, transitou para o QEI 4- único criado por aquele diploma, cuja gestão técnica e adiminstrativa passou a incumbir à Direcção-Geral da Administrativa Pública (DGAP) por força do disposto nos artigos 11, 12 e 24 daquele diploma;
5- Os "excedentes" que tendo integrado um determinado QEI se tenham aposentado antes da entrada em vigor do Decreto_Lei n 247/92 citado não são abrangidos pela disciplina que tal diploma introduziu;
6- O encargo com as pensões complementares referidas na 1 conclusão cabe ao Ministério, junto do qual funcionou o QEI em que se integrava o pessoal beneficiário daquelas pensões, se tal pessoal deixou de pertencer a esse QEI por força da aposentação, ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n 247/92.
2- O pessoal considerado "excedente" nos termos do artigo 4 do Decreto-Lei n 43/84, de 3 de Fevereiro, ficou integredo em Quadros de Efectivos Interdepartamentais (QEI) , para o efeito criados junto das Secretarias Gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada Ministério, ou de outros serviços quando a sua dimensão o justifique, face ao disposto no n 1 do artigo 6 do mesmo diploma;
3- Segundo o n 1 do artigo 11 daquele Decreto-Lei, a aposentação é uma das formas de cessação da qualidade de "excedente", funcionando concomitantemente como modo de descongestionamento dos QEI, deixando de estar integrados nestes os "excedentes" que se aposentem;
4- O pessoal que integrava os vários QEI à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n 247/92, de 7 de Novembro, transitou para o QEI 4- único criado por aquele diploma, cuja gestão técnica e adiminstrativa passou a incumbir à Direcção-Geral da Administrativa Pública (DGAP) por força do disposto nos artigos 11, 12 e 24 daquele diploma;
5- Os "excedentes" que tendo integrado um determinado QEI se tenham aposentado antes da entrada em vigor do Decreto_Lei n 247/92 citado não são abrangidos pela disciplina que tal diploma introduziu;
6- O encargo com as pensões complementares referidas na 1 conclusão cabe ao Ministério, junto do qual funcionou o QEI em que se integrava o pessoal beneficiário daquelas pensões, se tal pessoal deixou de pertencer a esse QEI por força da aposentação, ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n 247/92.
Texto Integral
Senhor Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território,
Excelência:
I
Estando em causa a imputação, dos encargos relativos às pensões complementares de aposentação, previstas no regime introduzido pelo Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, e a conceder a um certo conjunto de funcionários, a Caixa Geral de Aposentações entendeu que deveria ser a Secretaria Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território a assumir tais encargos . No entanto, a posição defendida no seio dessa Secretaria Geral, foi no sentido de a assunção das comparticipações de pensões complementares, do pessoal em questão, caber à Direcção-Geral da Administração Pública.
Sugerido que fosse colhido parecer deste Conselho Consultivo , perante a divergência de posições assinalada, Vossa Excelência dignou-se solicitá-lo.
Ulteriormente, foi pedido que fosse considerado urgente o processo sobre o assunto.
Cumpre assim emitir o parecer em causa.
II
A documentação que acompanhou o pedido de parecer permite-nos conhecer a justificação apresentada pelas entidades envolvidas para a opinião que defendem.
1. Assim se vê que, por ofício datado de 11 de Novembro de 1992, a Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) comunicou ao Secretário-Geral do então Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, quais as orientações por que pautaria a sua acção, perfilhada face à recente publicação do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro.
Este diploma havia transferido para a DGAP as responsabilidades inerentes à gestão administrativa dos "Quadros de Efectivos Interdepartamentais" (QEI), que houvessem sido criados junto de cada departamento governamental, propondo-se agora a DGAP assumir tais responsabilidades a partir de 1 de Janeiro de 1993. Para além de um conjunto de modos de proceder que nos dispensamos por ora de referir, exprime-se já naquele documento uma tomada de posição quanto ao pessoal que já não estivesse à data ao serviço, feita do seguinte modo:
"Esclareço V.Ex.ª que da transferência de responsabilidades referida no ponto 1. se exceptua o processamento das pensões provisórias relativas ao pessoal excedente desligado de serviço para efeitos de aposentação, e, bem assim, dos que vierem a ser desligados para o mesmo efeito até final do corrente mês".
2. Em termos consequentes se viria a exprimir a Caixa-Geral de Aposentações (CGA) através do seu ofício de 1 de Agosto de 1995, desta feita pronunciando-se sobre os encargos relativos às pensões complementares devidas em concreto a cinco funcionários (1). Assume-se aí a seguinte posição:
- As pensões complementares previstas no Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, constituem, em geral, encargos dos organismos que entram no âmbito de aplicação do diploma, e que estão seriados no respectivo artigo 1º;
- Caso se trate de pessoal que se aposentou ao serviço de outros organismos do mesmo ou outro Ministério, será o serviço onde se esteja integrado à data da aposentação que suportará tais encargos;
- Relacionando esta orientação com a disciplina introduzida pelo Decreto-Lei nº 247/92, relativo
à gestão do "pessoal disponível", se a aposentação ocorreu antes da entrada em vigor do diploma, e respeitou a indivíduos que tinham a qualidade de excedentes, integrados no QEI gerido por organismos de um determinado Ministério, serão tais organismos a suportar, em princípio, o encargo com as pensões complementares;
- Pelo contrário, será, também em princípio, a Direcção-Geral da Administração Pública a suportar o encargo, se a aposentação se verificou depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92. Foi, na verdade, este Decreto-Lei, que atribuiu a tal Direcção-Geral a gestão do QEI, onde foram integrados todos os excedentes constituídos como tal por legislação anterior, e em que avulta, por exemplo, o Decreto-Lei nº43/84, de 3 de Fevereiro;
- A determinação da entidade responsável pelas pensões far-se-á pois com referência à data do acto determinante da aposentação. Nos casos que estavam em apreço a fixação das condições de aposentação foi feita antes, e ao abrigo de diplomas obviamente anteriores ao Decreto-Lei nº 247/92.
3. A posição defendida pela Secretaria Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, veiculada por ofício de 21 de Março de 1996, assenta na ideia-base de que o Decreto-
Lei nº 247/92 atribuiu à Direcção-Geral da Administração Pública "a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais (excedentes) (2)
Na Informação nº 3/DSOGP/96, de 15 de Janeiro desse ano, subscrita por um Consultor Jurídico daquela Secretaria Geral, atribui-se à DGAP o encargo em questão, a partir, fundamentalmente, das seguintes considerações:
"Com a publicação do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro , foi instituído o regime legal da racionalização do emprego de recursos humanos na Administração Pública.
Este diploma legal estabelece, entre outras situações, critérios inerentes à identificação de pessoal disponível, bem como comete expressamente a uma Direcção-Geral (serviço executivo) a responsabilidade da gestão administrativa e técnica do quadro de efectivos interdepartamentais (cfr. artigo 12º).
Resulta, claramente, do escopo deste diploma legal, que após a sua entrada em vigor, a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais passa para o âmbito da Direcção-Geral da Administração Pública".
"(...) A lei não ressalva ou excepciona, uma gestão paralela de quadros de disponíveis mas, estabelece expressamente, que serão transferidas para a DGAP, as dotações orçamentais necessárias
à gestão do quadro de efectivos interdepartamentais (cfr. artigo 26º)".
Por último, fazendo referência ao ofício da DGAP antes mencionado (ponto 1), entende a Secretaria-Geral que aquela Direcção-Geral só excepcionou da assunção da responsabilidade, para si transferida, o processamento de pensões provisórias, relativamente ao pessoal excedente desligado do serviço para efeitos de aposentação. Com o que parece querer aquela Secretaria-
Geral concluir, "a contrario", que a própria DGAP não enjeitaria a responsabilidade do encargo, estando em causa pensões definitivas de aposentação.
III
1. A questão que é colocada reside em saber qual a entidade que deve assumir a responsabilidade do encargo, que representa o abono de pensões complementares de aposentação, devidas a cinco indivíduos em concreto. Os elementos de facto que são fornecidos por referências feitas nos ofícios juntos, permitem-nos saber, para além dos nomes dos beneficiários, que lhes foi concedida definitivamente a aposentação, "a uns ao abrigo do artigo 37º do Estatuto da Aposentação e artigo 1º do Decreto-Lei nº 116/85, de 19/4, e a outros, nos termos do artigo 16º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3/2, tendo, em qualquer dos casos, as condições de aposentação sido fixadas em data anterior à da entrada em vigor do mencionado Decreto-Lei nº 247/92 (...)" (3).
Apresentam-se ainda como datas do "acto determinante" da aposentação, para Rita Prata 5 de Fevereiro de 1990, para Lisete Sousa 17 de Maio de 1991, para Zeferino Barata 14 de Agosto de 1991, para Firmino Caixeiro 17 de Junho de 1992, e para Maria de Lurdes Ferreira 23 de Julho de 1992. (4).
Desconhece-se de todo ao serviço de que órgãos da Administração Pública estes funcionários ou agentes estiveram, e por que períodos. A divergência de posições surge no entanto entre um certo Ministério, neste caso a entidade consulente, e a CGA. Por outro lado, são invocadas em abono das respectivas teses, disposições basicamente de dois diplomas: o Decreto-Lei nº 141/79 e o Decreto-Lei nº 247/92. Tal nos permitirá deduzir que se trata de pessoal que prestou serviço num organismo de coordenação económica ou outro dos mencionados no nº 1 do artigo 1º do primeiro diploma referido, artigo que define o respectivo âmbito de aplicação. Acresce que a invocação do Decreto-Lei nº 247/92 só se explicará se as pessoas em questão integravam um QEI, cuja gestão competiu concretamente ao Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, quando se reformaram.
Porque este Conselho Consultivo não se encontra vocacionado para investigar matéria de facto, é tão só com base no apontado condicionalismo que se supõe ter ocorrido, que serão tecidas as considerações seguintes, tendo em mente o carácter de urgência a imprimir ao presente parecer.
2.1. No regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público, consagrado pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, tal relação cessa, em regra, por uma das três vias: a morte do funcionário ou agente, a aplicação de pena disciplinar expulsiva e a desligação do serviço para efeito de aposentação (5).
João Alfaia definia já "aposentação" como "a situação jurídica em que se encontram os funcionários e agentes que, sendo considerados incapazes para o serviço, em virtude da idade, de doença ou de incapacidade, ou por motivo da prática de infracção criminal ou disciplinar muito grave, vêem extinta a sua relação jurídica de emprego público, permanecendo, todavia, vinculados à Administração Pública através de uma nova relação jurídica (de aposentação) filiada na relação jurídica extinta e constituída em seu inteiro benefício, a qual estabelece um novo complexo de direitos, deveres e incompatibilidades" (6).
Para o mesmo autor, a situação de aposentação integra um conjunto de direitos, deveres e incompatibilidades que se traduzem numa situação de indisponibilidade do funcionário e agente tão só relativa, porque, excepcionalmente, pode ter lugar o regresso ao exercício de funções. Mas a aposentação funciona antes do mais como instituto de previdência, é uma modalidade de desocupação de lugares e portanto instrumento de mobilidade, e pode funcionar como pena disciplinar.
A situação jurídica de aposentação não se insere no objecto da relação jurídica de emprego público, embora não seja estranha a esta já que dela é dependente. A relação jurídica de aposentação tem então uma natureza acessória mas autónoma da relação jurídica de emprego (7).
2.2. O artigo 36º do "Estatuto da Aposentação", aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (8
), distingue como modalidades da aposentação a "aposentação ordinária", quando pressupõe o exercício de funções por um tempo mínimo estipulado no artigo 37º, e a "extraordinária", quando não depende de qualquer tempo mínimo de serviço para ser facultada. Segundo aquele primeiro artigo, a aposentação será "voluntária" quando
é requerida pelo subscritor nos casos em que o pode ser, e "obrigatória" se tem lugar por simples determinação da lei ou imposição da autoridade competente.
Enquadrado numa política de gestão de recursos humanos da Administração Pública, e empenhado na regulamentação de situações excedentárias de pessoal, o Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, permitiu que o pessoal considerado "excedente", nos termos do próprio diploma, pudesse requerer a aposentação durante o primeiro ano de disponibilidade, independentemente da idade e de submissão a junta médica (9).
Tal facilidade na obtenção da aposentação com direito à pensão completa, viria a ser ampliada também com o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril. Alargando- se o leque dos candidatos, eliminando-se o limite do primeiro ano de disponibilidade para a requerer, e submetendo às novas condições introduzidas por este diploma os próprios pedidos já antes formulados, e pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações (10
).
Os pensionistas aludidos no presente pedido de consulta terão usufruído exactamente do disposto nestes dois diplomas, que se propuseram, entre o mais, prosseguir uma política de descongestionamento da função pública.
2.3. A pensão de aposentação é um abono mensal que o beneficiário receberá enquanto vivo, fixado pela Caixa
Geral de Aposentações, em função da remuneração mensal correspondente ao lugar que o funcionário ou agente ocupou, e da modalidade de aposentação.
Tratando-se de aposentação ordinária, o cálculo da pensão faz-se em proporção com o tempo de serviço prestado, nos termos prescritos no nº 1 do artigo 53º do Estatuto da Aposentação na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho:
"A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos".
Tal significa que a aposentação ordinária, com pelo menos 36 anos de serviço, implica uma pensão tendencialmente igual à remuneração mensal considerada, a qual é determinada, em regra, com referência ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado.
Diferentemente se passavam as coisas, porém, em relação ao pessoal dos organismos de coordenação económica e dos organismos corporativos de constituição obrigatória dependentes do ex-Ministério da Economia (11
). Face à indefinição do regime que lhes era aplicável, aquele pessoal, por um lado, beneficiava de equiparação ao funcionalismo público, no tocante a categorias profissionais e às remunerações que correspondentemente lhe eram atribuídas. Mas por outro lado, ficava numa situação de claro desfavor quanto ao regime de previdência, e designadamente quanto à reforma.
Na verdade, o pessoal dos organismos em causa encontrava-se inscrito na Caixa Nacional de Pensões, enquanto que os funcionários públicos estão inscritos na
Caixa Geral de Aposentações. E como os regimes de ambas as instituições eram diferentes, o mesmo condicionalismo que facultasse aos funcionários públicos a percepção de uma pensão igual ao último vencimento auferido, só permitia que os inscritos na Caixa Nacional de Pensões auferissem, no máximo, 70% do vencimento.
Desta desigualdade nos dá conta o preâmbulo do Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, e foi para ultrapassar a injustiça daí decorrente que o diploma instituiu fundamentalmente a seguinte disciplina: por um lado, tornou obrigatória a inscrição na Caixa Geral de Aposentações de todo o pessoal a que se aplica. Por outro lado, instituiu pensões complementares daquelas de que usufruísse o pessoal que se reformasse ou aposentasse.
Passamos a transcrever os preceitos do Decreto-Lei nº 141/79 que melhor ilustram estas opções-base:
"Artigo 1º - 1 - A partir da data da entrada em vigor deste diploma, o pessoal ao serviço dos organismos de coordenação económica, da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes, da Federação dos Vinicultores da Região do Douro e da Adega Regional de Colares passa a estar inscrito obrigatoriamente na Caixa Geral de Aposentações, aplicando-se-lhe o disposto no Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, e legislação complementar.
- 2 - O disposto no número anterior implica a inscrição na Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado (ADSE), ficando o pessoal nele abrangido a coberto do regime de protecção na doença, nos termos gerais em vigor na função pública.
- 3 - Manterá a inscrição na Caixa Nacional de Pensões o pessoal que não possa ser inscrito na
Caixa Geral de Aposentações, por força das excepções previstas no diploma a que se alude no nº 1".
"Artigo 3º - 1 - O pessoal ao serviço dos organismos mencionados no artigo 1º, com excepção do que for admitido posteriormente à data da entrada em vigor deste Decreto-Lei, quando se aposentar ou reformar, terá direito a pensões complementares das que lhe sejam atribuídas, de modo que o montante total das suas pensões seja igual ao que resultaria se lhes fosse aplicável a forma de cálculo determinada no Decreto-Lei nº 498/72.
2 - Para o cálculo das pensões complementares será contado todo o tempo de serviço prestado, incluindo o anterior à data de inscrição na
Caixa Nacional de Pensões.
3 - O Ministro da respectiva pasta autorizará os organismos citados no artigo 1º ou outras entidades públicas dotadas de orçamento próprio dependentes do seu Ministério a despender as importâncias correspondentes às pensões complementares de aposentação ou reforma, individualizando-se no respectivo despacho os beneficiários, bem como os quantitativos dos complementos que lhes forem atribuídos".
"Artigo 4º - 1 - O disposto no artigo 3º será também aplicável ao pessoal que esteve ao serviço de organismos de coordenação económica, bem como de organismos corporativos cuja extinção foi determinada pelo Decreto-Lei nº 443/74, de 12 de Setembro, e que, por ter sido integrado em serviços públicos ou lhe ter tido aplicado o regime da função pública, passou a descontar para a Caixa Geral de Aposentações.
2 - Os encargos com as pensões complementares de reforma atribuídas por força do disposto nº 1 deste artigo serão suportados pelos serviços em que o pessoal tenha sido integrado ou por outras entidades públicas, nos mesmos termos da última parte do nº 3º do artigo 3º".
"Artigo 5º - No caso de serem extintos os organismos ou serviços aos quais venha a competir o encargo com o pagamento de pensões complementares de aposentação ou reforma, nos termos deste diploma, será indicada, por despacho dos Ministros competentes, a entidade que assumirá o encargo com o pagamento daquelas pensões".
"Artigo 6º - 1 - As pensões globais devidas nos termos dos artigos anteriores serão pagas pela Caixa Geral de Aposentações, que receberá da
Caixa Nacional de Pensões e dos serviços e organismos, aos quais for cometido o encargo com as pensões complementares, a quota-parte da pensão da responsabilidade daquela instituição e de cada um dos mesmos serviços ou organismos, de harmonia com o regime estabelecido no artigo 15º, no nº 3 do artigo 53º e nos nºs 4 e 5 do artigo
63º do Estatuto da Aposentação.
.................................................
.........................................." (12)
3.1. Também o artigo 64º do Estatuto de Aposentação estipula que "A pensão de aposentação é devida pela Caixa a partir da data em que o subscritor passa à situação de aposentado".
No caso que nos ocupa, porém, a pensão global que a Caixa pague integra uma quota-parte recebida da Caixa, hoje Centro Nacional de Pensões, e outra recebida dos "serviços e organismos" aos quais foi cometido o encargo com as pensões complementares.
Porque a divergência surgiu entre a Caixa Geral de Aposentações e um Ministério determinado, somos levados a concluir que é a Secretaria Geral do Ministério hoje apelidado do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, que em princípio deveria suportar o encargo com as pensões complementares referidas, por imposição do Decreto-Lei nº 141/79.
Esta conclusão viria no entanto a ser questionada por aquela Secretaria-Geral e por força da publicação do Decreto-Lei nº 247/92. Importa então que nos debrucemos sobre a eventual condição de "disponíveis", que as pessoas em causa já tivessem quando se aposentaram.
3.2. Embora a figura jurídica dos "adidos" fosse anterior, o Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, apelidou como tal os funcionários e agentes que se tornaram excedentários, por não terem sido integrados logo noutros lugares dos quadros da Administração Pública, após extinção, reconversão ou reorganização dos serviços, ou como resultado do processo de descolonização (13).
De acordo com o Decreto-Lei nº 294/76 e legislação complementar, os "adidos" mantinham a vinculação à Administração Pública com vista a ulterior integração, e figuravam num Quadro Geral de Adidos, de natureza interministerial.
De acordo com o artigo 1º do diploma, era a Secretaria de Estado da Administração Pública que geria o Quadro Geral de Adidos. E estes, para além de poderem estar excepcionalmente a frequentar cursos de aperfeiçoamento ou formação profissional, estarem destacados, em comissão de serviço ou requisitados, transitoriamente, estariam em regra na situação de disponibilidade.
3.3. O Decreto-Lei nº 42/84, de 3 de Fevereiro, extinguiu entretanto o Quadro Geral de Adidos, considerando que o objectivo fundamental que o Decreto-Lei nº 294/76 se propusera, a gestão do pessoal tornado excedentário com a descolonização, tinha sido conseguido. De acordo com o artigo 2º daquele Decreto-Lei nº 42/84, os adidos passaram a ser integrados nos serviços e organismos públicos e nas empresas públicas e nacionalizadas, foram obrigados a aposentar-se face ao preenchimento de certo condicionalismo, e, na falta de qualquer destas saídas, integraram o que passou a chamar-se o Quadro de Efectivos Interdepartamental (QEI). Tal como o Quadro
Geral de Adidos, o QEI tinha natureza interministerial, e era gerido pela Secretaria de Estado da Administração Pública. O QEI foi na verdade criado junto da Direcção-
Geral de Emprego e Formação da Administração Pública, daquela Secretaria de Estado. Nos termos do nº 3 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 42/84, os adidos integrados no QEI ficariam a ser tratados como "excedentes", com o regime introduzido pelo Decreto-Lei nº 43/84, publicado no mesmo dia (14).
De acordo com o artigo 6º, nº 1, deste último diploma, no entanto, o quadro único, que fora de adidos, iria desdobrar-se em tantos QEI quantas as secretarias- gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada ministério, ou de outros serviços se a dimensão respectiva o justificasse (15).
Quanto à gestão dos "excedentes" regia o artigo 7º do seguinte modo:
"Consideram-se como órgãos competentes relativamente ao pessoal que adquira a qualidade de excedente: a) Os serviços referidos no nº 1 do artigo
6º no tocante à respectiva gestão administrativa, inclusive o processamento dos respectivos vencimentos e demais abonos; b) O serviço competente da Secretaria de Estado da Administração Pública relativamente à actividade de colocação dos excedentes".
E o nº 1 do artigo 18º, previa que:
"As verbas orçamentadas para satisfação dos encargos com o pessoal abrangido pelas disposições do presente diploma serão objecto de transferência: a) Para os órgãos ministeriais competentes em matéria de organização e pessoal, enquanto responsáveis pela gestão administrativa de excedentes; b) Para os serviços ou organismos onde foram colocados ou integrados, nos termos previstos neste diploma".
Tal como acontecia em relação aos "adidos", os "excedentes" poderiam estar, de acordo com o artigo 8º numa situação transitória de actividade profissional, ou de formação, estando em regra numa situação de disponibilidade.
De referir ainda que, de acordo com o artigo 11º do diploma, a aposentação era uma das modalidades de cessação da qualidade de "excedente", aposentação essa facilitada, aliás, com a disciplina do artigo 16º, como antes já se viu (ponto 2.2.) (16).
Dizia na verdade o nº 1 do referido artigo 11º:
"1 - A qualidade de excedente cessa: a) Por colocação através de de integração em lugares do quadro; b) Por recusa não aceite como fundamentada de colocação ou de frequência de acções de formação e aperfeiçoamento profissional; c) Por aposentação; d) Por desvinculação da função pública."
3.4. O Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, veio entretanto operar nova reestruturação da gestão dos meios humanos e financeiros disponíveis no âmbito da Administração Pública, que exigiu uma outra estratégia de mobilidade de efectivos. E, com esta justificação, volta a adoptar-se um modelo centralizado para a gestão do Quadro de Efectivos Interdepartamentais.
Importa à economia do parecer ter presente, sobretudo, os primeiros passos do preâmbulo do diploma:
"O objectivo de promover uma melhoria da qualidade de vida foi assumido no Programa do Governo. Para o atingir são necessárias medidas que permitam um melhor nível de prestação de serviços da Administração Pública, através do aumento da eficiência da gestão dos meios humanos e financeiros disponíveis.
A Administração Pública terá de se ir ajustando a um quadro de interdependência entre os seus níveis local, nacional e comunitário, a qual tenderá a aumentar na medida em que se visa aproximar o serviço público dos cidadãos.
Numa economia nacional em pleno emprego, impõe- se a adopção de uma estratégia de dinamização da mobilidade do pessoal da Administração Pública através de um reforço significativo da possibilidade de colocação dos efectivos de acordo com as aptidões individuais e a sua adequação aos interesses dos serviços. Como a estabilidade do emprego faz parte do estatuto do funcionário público são desejáveis incentivos para uma maior disponibilidade para a mobilidade.
Neste contexto, adopta-se um modelo centralizado para a gestão do quadro de efectivos interdepartamentais, o qual deverá assumir-se como instrumento dinamizador da mobilidade interna dos funcionários e da potencialidade de acção dos recursos existentes, garantindo em simultâneo um adequado controlo global das admissões, colocações e saídas dos quadros da Administração Pública.
.................................................
.........................................".
À qualificação de "adidos" utilizada no Decreto-
Lei nº 294/76, de 24 de Abril, viria a corresponder a de "excedentes", nos termos do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro. O Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, passou a usar a expressão "pessoal disponível" para contemplar uma realidade equivalente.
As situações que podem dar origem à identificação de "pessoal disponível" constam do artigo 2º, que se transcreve:
"1- Podem dar origem à identificação de pessoal disponível em serviços e organismos públicos as seguintes situações: a) Extinção de serviços ou organismos públicos; b) Adopção de medidas de racionalização de estruturas ou de redefinição das missões de serviços e organismos públicos, acompanhada da alteração quantitativa e ou qualitativa dos respectivos quadros de pessoal; c) Cooperação dos quadros de pessoal dos mesmos serviços e organismos, quando considerados desajustados qualitativa e ou quantitativamente face às respectivas necessidades permanentes de serviço; d) Reconhecimento de número excessivo ou qualitativamente desajustado de agentes face àquelas necessidades, que devam, por isso, ser dispensados pelos respectivos serviços ou organismos.
2- É também considerado disponível o pessoal que se encontre de licença nos termos do artigo 78º do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, nos casos em que todos os lugares da respectiva categoria sejam extintos ao abrigo das medidas previstas no número anterior.
..................................................
..........................................".
A respeito do destino do pessoal disponível rege o artigo 4º, dividindo-o entre pessoal que venha a ser transferido para o quadro de outros serviços ou organismos públicos, pessoal a quem se apliquem medidas excepcionais de descongestionamento da função pública, ou a integrar no quadro de efectivos interdepartamentais.
Entre as medidas excepcionais de descongestionamento, apontadas no artigo 6º, conta-se a aposentação voluntária, dependente, nos termos do artigo
7º, de o requerente ter pelo menos vinte anos de serviço, independentemente da idade ou submissão a junta médica.
Quanto à integração no QEI e gestão do mesmo, interessa fundamentalmente reter o disposto nos artigos
11º, 12º, 13º e 24º, que se transcrevem na íntegra:
"Artigo 11º
Integração no QEI
1- Os funcionários e agentes que não forem transferidos nos termos do artigo 5º ou que não optarem pelas medidas de descongestionamento da função pública a que aludem os artigos 6º a 10º serão integrados no QEI que para o efeito se considera criado junto da DGAP.
2- Em cada uma das Regiões Autónomas será criado, pelo diploma a que se refere o nº 3 do artigo 1º, um quadro de efectivos interdepartamentais próprio".
"Artigo 12º
Quadro de efectivos interdepartementais
A responsabilidade da gestão técnica e administrativa do QEI incumbe à DGAP".
"Artigo 13º
Integração no QEI
Só podem ser integrados no QEI: a) Os funcionários dos quadros aprovados por lei dos serviços e organismos da administração central abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente diploma. b) Os agentes com contrato administrativo de provimento que desempenhem funções nos mesmos serviços e organismos há mais de um ano ininterrupto".
"Artigo 24º
Transição para o QEI
1- São integrados no QEI a que alude o artigo 11º os funcionários e agentes integrados nos diversos quadros de efectivos interdepartamentais criados pela legislação revogada pelo artigo 28º.
2- É também integrado no QEI criado por este diploma o pessoal que, nos termos do nº 5 do artigo 38º e do artigo 39º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, deveria ingressar nos quadros de efectivos interdepartamentais extintos pelo presente diploma.
3- A transição para a DGAP das responsabilidades administrativas inerentes à gestão daqueles quadros, em particular o processamento de vencimentos dos excedentes neles integrados, obedecerá a calendário aprovado por despacho do Ministro das Finanças, devendo estar concluído no prazo de 120 dias contado do dia 1 do mês seguinte ao da entrada em vigor do presente diploma."
De notar, que entre a legislação revogada pelo artigo 28º do Decreto-Lei nº 247/92, se conta o Decreto-
Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro.
3.5. Mas não ficam por aqui as vicissitudes do
QEI. Consoante resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 13/97, de 17 de Janeiro, o Governo propôs-se através de três diplomas extinguir definitivamente o QEI, com cuja filosofia se pretende estabelecer um corte. Impõe-se, a nosso ver, que se lhes faça também referência.
O primeiro diploma é o que extingue efectivamente o QEI e procede à colocação do pessoal nele integrado
(17). O segundo é o que cria na Direcção-Geral da Administração Pública um novo "Departamento de Reclassificação, Reconversão e Colocação de Pessoal", com a tarefa de colocar em actividade funcionários e agentes que adquiram o direito de ingresso na função pública ao abrigo de legislação especial (18).
O terceiro diploma referido, ainda não publicado, definirá as regras a adoptar em caso de extinção ou reestruturação de serviços.
Debrucemo-nos então sobre as disposições do Decreto-Lei nº 14/97, de 17 de Janeiro, que mais de perto se possam prender com a temática da presente consulta.
Logo a abrir o preâmbulo do diploma, refere-se o compromisso assumido pelo XIII Governo Constitucional de extinguir o QEI criado pelo Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, "e assegurar, de modo célere e pragmático, a passagem dos funcionários nele integrados à actividade, sem prejuízo da adopção de mecanismos de descongestionamento na medida em que tais instrumentos se viessem a mostrar adequados".
A filosofia que informa o diploma, de acabar com as situações de inactividade, incompatíveis com a qualidade e dignidade dos trabalhadores e onerosas para o erário público, aflora significativa-mente no passo do dito preâmbulo, onde se afirma que, "no prazo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor deste diploma, não mais haverá funcionários ou agentes considerados disponíveis".
O artigo 1º do diploma extingue o QEI no prazo de
180 dias, salvaguardando, evidentemente, a situação jurídica do pessoal nele integrado, e designadamente no tocante ao abono de remunerações, até ser dado a tal pessoal um dos destinos que os artigos seguintes prevêem.
Os artigos 2º, 3º, e 4º, reportam-se ao pessoal integrado no QEI à data da entrada em vigor do diploma, em situação de actividade. A orientação-base é a de que tal pessoal será integrado no quadro dos serviços em que desempenha funções. E quanto ao pessoal em situação de inactividade, será integrado em lugares a criar e que serão extintos quando vagarem (cfr. artigo 5º, nº 1).
Não será integrado o pessoal que opte por uma das medidas de descongestionamento que o artigo 6º prevê. A saber, a pré-aposentação, a aposentação, ou a desvinculação da função pública com indemnização.
Poderá referir-se ainda, por último, a norma revogatória do artigo 13º, do Decreto-Lei nº 14/97 em foco, e que é do seguinte teor:
"1- É revogado o Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro.
2- Ao pessoal que não foi integrado no QEI, mas a quem foi aplicado o Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, e não está integrado em quadro de pessoal, são aplicáveis as normas de integração previstas no presente diploma".
IV
1. Apresentado o quadro normativo geral da temática do parecer, será altura de avançar para uma tomada de posição sobre a divergência que se apresentou de início.
E, diga-se desde já, propendemos claramente para a atribuição ao Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, da responsabilidade pelo encargo das pensões complementares que, para o pessoal em questão, foram conferidas pelo Decreto-Lei nº 141/79.
A Secretaria-Geral desse Ministério assumiu, como se viu, posição diferente, que aponta para a aplicabilidade da disciplina do Decreto-Lei nº 247/92 ao caso dos cinco aposentados em apreço, com a consequente atribuição de encargos à DGAP. Para aquela entidade, de facto, "Resulta claramente do escopo deste diploma legal, que após a sua entrada em vigor, a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais passa para o âmbito da Direcção-Geral da Admnistração Pública" (19).
Parece pois que, nesta visão das coisas, deveria existir um processo único referente a cada "excedente" que integrou um dos QEI previstos no Decreto-Lei nº 43/84, cuja condução total passou a competir à D.G.A.P. por força do Decreto-Lei nº 247/92. Mesmo que, antes da entrada em vigor do diploma, as pessoas em questão já estivessem aposentadas.
Ora, por um lado, de pouco interesse será apurar aqui, aquilo que em termos burocráticos ou puramente administrativos deva acontecer a um certo "processo", enquanto mero suporte material. Por outro lado, existe, a nosso ver, juridicamente, uma solução de continuidade clara entre a situação de excedente integrado num QEI, e a situação da mesma pessoa na qualidade de aposentado.
Já que se trata de situações assentes em duas relações jurídicas diferentes, embora sucessivas (supra ponto 2.1.).
Acresce que, admitindo que as pessoas em causa já estavam aposentadas aquando da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92, a aplicação deste a uma situação que lhe pré-existia, teria que resultar necessariamente, de o respectivo âmbito de aplicação abranger o pessoal que já não figurava em QEI algum. E porque não é este o nosso ponto de vista, entendemos que nem se coloca aqui qualquer questão de aplicação de leis no tempo.
Explicitemos então estas duas ideias.
2. Recorde-se que os elementos fácticos de que se dispõe nos levaram a partir do princípio de que, o conjunto de cinco pessoas que deram origem ao presente parecer se aposentaram nos anos de 1990, 1991 e 1992, todas antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92 (supra, ponto III, 1.). Integrariam à data um QEI existente junto do Ministério ora chamado do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, obedecendo assim à disciplina do Decreto-Lei nº 43/84.
Ora, quem fosse de considerar "excedente" à luz deste último diploma, integrando um certo QEI, beneficiava de um estatuto formado pelo complexo de direitos e deveres enunciados nos seus artigos 12º e
13º, o que tudo configura uma relação de emprego na função pública.
Na verdade, de acordo com o nº 1 do artigo 12º citado, os excedentes mantinham a categoria e a natureza do provimento que detinham à data da aquisição dessa qualidade.
Mantinham o direito ao vencimento por inteiro quer estivessem em actividade, em situação de disponibilidade ou a frequentar cursos de aperfeiçoamento ou formação, face aos nºs 3, 4 e 6 do mesmo artigo.
Também não perdiam o direito a diuturnidades, aos subsídios de carácter social e a outros abonos que fossem devidos não estando na situação de disponibilidade, à segurança social e à assistência na doença, conforme tudo resulta dos mesmos preceitos.
Para além do direito a apresentação a concurso, os excedentes viam o tempo em que detinham tal qualidade contar, designadamente para efeito de diuturnidades e aposentação, como se deduz do nº 5 do artigo 12º citado.
Pelo que toca aos deveres dos "excedentes", diz- nos o artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/84 que mantinham os deveres inerentes ao funcionalismo público, com excepção dos que, se estivessem na situação de disponibilidade, se relacionassem com o exercício efectivo de funções.
A relação jurídica de emprego, em geral, "tutela a ligação entre duas pessoas (em sentido jurídico) com vista à prestação de trabalho por uma delas (empregado ou trabalhador) e à remuneração e outras vantagens correspectivas a ser prestadas pela outra (empregador ou entidade patronal)." A relação jurídica de emprego, quando pública, apresenta como notas complementares o facto de ser "disciplinada pelo direito administrativo, em que o ente público assume posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue, e de onde resulta, em regra, um vínculo forte e estável entre a entidade pública e os profissionais que a servem" (20).
Não oferece qualquer dúvida que o trabalhador da função pública continua sujeito de uma relação jurídica de emprego, pese embora o facto de ter a qualidade de "excedente", e podendo, aliás, ter aquela condição tanto em actividade como disponível.
Tudo se passa como se, por razões estranhas ao trabalhador, a relação jurídica de emprego tenha entrado num estado de latência, aguardando-se em regra a sua revivescência, ou então a sua extinção. Uma das formas de extinção poderá ser exactamente a aposentação.
Quanto aos QEI que integram os excedentes, são eles mais um expediente técnico, sucessor do Quadro
Geral de Adidos, onde se congregaram os funcionários e agentes tornados desnecessários ou considerados sub- ocupados, com vista à respectiva recolocação. Os QEI eram pois instrumento de racionalização dos meios humanos, e de mobilidade das relações de emprego no seio da Administração Pública, bem como de manutenção do vínculo dos trabalhadores à dita Administração.
O artigo 14º do Decreto-Lei nº 43/84 considerava a aposentação uma forma de incentivar o descongestionamento dos QEI.
Di-lo do seguinte modo:
"1 - Em ordem a promover o descongestionamento dos quadros de efectivos interdepartamentais (QEI), podem os membros do Governo em cada caso competentes, precedendo parecer da Secretaria de Estado da Administração Pública, conceder aos excedentes que o requeiram: a) Desvinculação da função pública, mediante indemnização; b) Aposentação voluntária; c) Licença sem vencimento por tempo ideterminado.
2 - ...............................................
............................................"
Os "excedentes" que se venham a aposentar perdem pois aquela qualidade e descongestionam os QEI porque deixam de os integrar.
Após uma fase transitória de desligação de serviço, aguardando a aposentação, o sujeito da relação jurídica de emprego passa a sujeito de uma relação jurídica diferente, a de aposentação.
O trabalhador, sujeito da nova relação jurídica de aposentação, vai encontrar nela como sujeito passivo a
Caixa Geral de Aposentações (21). Por outro lado, se no dizer do artigo 3º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, a nomeação e o contrato de pessoal são os factos jurídicos constitutivos da relação jurídica de emprego na Administração Pública, não são esses obviamente os factos constitutivos da relação jurídica de aposentação.
Vê-se, pois, que o funcionário ou agente no activo, e o aposentado, têm situações jurídicas diferentes, e são sujeitos de relações jurídicas diferentes e autónomas.
Não é portanto a disciplina substantiva, do percurso completo do trabalhador da função pública, que justificará a condução de um único processo que lhe diga respeito, por uma única entidade. Só razões de conveniência prática e de organização de serviços é que explicarão que esse seja o caminho a seguir. Ponto é que tal resulte da lei.
3 - O Decreto-Lei nº 247/92, como se viu, atribuiu no seu artigo 12º, à DGAP a responsabilidade da gestão técnica e administrativa de um QEI único. De acordo com o artigo 24º do diploma, os funcionários e agentes integrados nos diversos QEI que lhe preexistiam, nos diversos ministérios, transitam para esse QEI único, que como também se apontou já, viria a ser extinto em Janeiro último (supra III, 3.5).
No nosso ponto de vista, não há nada no Decreto-Lei nº 247/92 que implique a transição para o
QEI único, de todos quantos, tendo passado eventualmente pela condição de "excedentes", estejam aposentados à data da entrada em vigor do dito Decreto-Lei nº 247/92.
No caso que nos ocupa, não há um conjunto de pessoal que tendo adquirido a qualidade de excedente, a coberto da disciplina do Decreto-Lei nº 43/84, tenha mantido a mesma condição substancial, já subordinado à disciplina do Decreto-Lei nº 247/92. Não há pois uma situação de "excedente", que se relacionasse com normas diferentes que se sucedam no tempo.
O pessoal em causa se se tiver aposentado sob o domínio do Decreto-Lei nº 43/84, continuou em tal situação depois de o Decreto-Lei nº 247/92 ter entrado em vigor. Porém, se este diploma contém algumas regras relativas à aposentação, trata-se de normas dirigidas só a quem se aposentasse depois da sua entrada em vigor, ou seja, relativas aos disponíveis, que tenham integrado o
QEI único, criado junto da DGAP.
O Decreto-Lei nº 247/92 aplica-se ao pessoal considerado "disponível", e do elenco dos casos que podem proporcionar tal condição, constante dos artigos
2º e 3º, não consta obviamente o dos aposentados. Não são de ter por disponíveis os excedentes que se tenham aposentado. São tão só os considerados disponíveis que se podem vir a aposentar, face ao artigo 4º do diploma.
Aliás, nunca um aposentado poderia integrar o QEI criado pelo diploma, porque o estatuto de aposentado é evidentemente incompatível com o complexo de direitos previstos no artigo 15º, e de deveres, do artigo 16º, do Decreto-Lei nº 247/92. Mas, sobretudo, as saídas apresentadas para o pessoal do QEI, no artigo 17º, e por maioria de razão, a rápida integração nos quadros de serviços, que o Decreto-Lei nº 14/97 ambicionou, mostram que, de facto, o QEI e os aposentados são realidades que se excluem: quem se integra num QEI não pode ter a condição de aposentado e vice-versa.
Ora, se não é por o pessoal aposentado, ora em foco, ter sido integrado no QEI criado pelo Decreto-Lei nº 247/92, com base em que disciplina legal, é que haveria de competir à DGAP o encargo das pensões complementares de aposentação a que tal pessoal tem direito? Não vemos qual seja essa disposição.
Mais, se um dos destinos do pessoal considerado disponível é, no dizer do artigo 4º do Decreto-Lei nº 247/92, a transferência para o quadro de outros serviços ou organismos públicos, o artigo 5º, no seu nº 3, não deixa de determinar que, na pendência de tal transferência, "os vencimentos do pessoal em causa serão da responsabilidade do serviço ou organismo de origem".
E, sendo outro dos destinos a "pré-aposentação", também
é o serviço ou organismo de origem respectivo que deverá suportar a remuneração do pessoal nessa condição, como resulta do nº 1 do artigo 8º. Não a DGAP, cujas responsabilidades financeiras surgem, no Decreto-Lei nº 247/92, limitadas ao QEI.
Por certo que a DGAP será dotada, no dizer do artigo 26º, de meios orçamentais novos. Serão porém, só os meios orçamentais necessários à assunção das responsabilidades relativas à gestão do QEI.
V
Termos em que se formulam as seguintes conclusões:
1º - De acordo com o nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, o pessoal ao serviço dos organismos que se referem no artigo 1º do diploma, passou a beneficiar de pensões complementares de aposentação, a suportar pelos organismos em que tal pessoal se integrasse, ou por outras entidades a designar através de despacho ministerial (nº 3 do artigo 3º, nº 2 do artigo 4º e artigo 5º daquele Decreto-Lei);
2º O pessoal considerado "excedente" nos termos do artigo 4º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, ficou integrado em Quadros de Efectivos Interdepartamentais (QEI), para o efeito criados junto das Secretarias Gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada Ministério, ou de outros serviços quando a sua dimensão o justifique, face ao disposto no nº 1 do artigo 6º do mesmo diploma;
3º - Segundo o nº 1 do artigo 11º daquele Decreto-Lei, a aposentação é uma das formas de cessação da qualidade de "excedente", funcionando concomitantemente como modo de descongestionamento dos QEI, deixando de estar integrados nestes os "excedentes" que se aposentem;
4º - O pessoal que integrava os vários QEI à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, transitou para o QEI único criado por aquele diploma, cuja gestão técnica e administrativa passou a incumbir à Direcção-Geral da Administração Pública, (DGAP) por força do disposto nos artigos 11º, 12º e 24º daquele diploma;
5º - Os "excedentes" que tendo integrado um determinado QEI se tenham aposentado antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92 citado não são abrangidos pela disciplina que tal diploma introduziu;
6º - O encargo com as pensões complementares referidas na 1ª conclusão cabe ao Ministério, junto do qual funcionou o QEI em que se integrava o pessoal beneficiário daquelas pensões, se tal pessoal deixou de pertencer a esse QEI por força da aposentação, ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92.
1) Trata-se de Firmino Vitorino Caixeiro, Lisete Conceição Rosado Raposo Sousa, Maria de Lurdes Salgado Fernandes Ferreira, Rita Cássia Santos Prata e Zeferino Alberto Maria Barata.
Resulta do acervo documental junto que a Caixa-Geral de Aposentações atribuiu de facto a pensão de aposentação aos subscritores referidos.
A informação dessa atribuição foi transmitida pela
Caixa através dos ofícios de 27 de Outubro de 1992 (relativamente a Firmino Caixeiro), de 28 de Agosto de
1991 (relativamente a Lisete Sousa), de 7 de Dezembro de 1992 (relativamente a Maria de Lourdes Ferreira), de 19 de Setembro de 1990 (relativamente a Rita Prata) e de 8 de Setembro de 1992 (relativamente a Zeferino Barata)
2) Sublinhados nossos.
3) Cfr. ofício da Caixa Geral de Aposentações de 1.8.95.
4) Cfr. ofício da Caixa Geral de Aposentações de 8.3.96.
5) Transcreve-se o nº 1 do artigo 28º do diploma:
"Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e no nº 10 do artigo 6º, a relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa por morte do funcionário ou agente, por aplicação de pena disciplinar expulsiva e por desligação do serviço para efeito de aposentação".
Outras formas de cessação da relação jurídica de emprego dos funcionários. São a exoneração, dos funcionários e agentes, o mútuo acordo entre o interessado e a Administração mediante indemnização, e, tratando-se de pessoal contratado mediante contrato administrativo de provimento, para além do mútuo acordo, a denúncia de qualquer das partes ou a rescisão pelo contratado (cfr. o nº 2 do artigo 28º, o artigo 29º e o nº 1 do artigo 30º do diploma referido).
6) Cfr. "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, Almedina,
1988, pág. 1055.
7) Ibidem, págs. 1056 e segs.
8) O diploma sofreu inúmeras alterações que, porém, não atingem os preceitos mencionados.
9) Cfr. nº 1 do artigo 16º do Decreto-Lei referido.
10) Cfr. o artigo 1º do diploma mencionado.
11) O Decreto-Lei nº 443/74, de 12 de Setembro, extinguiu quase todos os organismos corporativos de constituição obrigatória.
12) O artigo 15º referido reporta-se ao pedido de dispensa de pagamento de quotas por parte do subscritor, pelo tempo em que foram pagas contribuições para reforma à Previdência.
Transcrevem-se na íntegra os artigos 53º e 63º do Estatuto da Aposentação, aquele na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho:
"Artigo 53º
I. A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2. A pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração a que se refere o número anterior.
3. Concorrendo tempo de serviço nas condições previstas no artigo 15º, a pensão será a soma das seguintes parcelas, calculadas separadamente: a) Uma para a Caixa Geral de Aposentações, em função do tempo de serviço por ela contado e a que não corresponda dispensa de pagamento de quotas; b) Outra, pela respectiva instituição de previdência social, nos termos dos diplomas aplicáveis.
4. O tempo a que se refere o nº 4 do artigo 37º não influi na pensão a calcular pela Caixa".
"Artigo 63º
(Atribuição dos encargos da aposentação)
1. As autarquias locais e outras entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal suportarão, nos termos e dentro dos limites da legislação respectiva, e proporcionalmente ao tempo em relação ao qual esssa responsabilidade exista, os encargos com as pensões de aposentação abonadas pela Caixa.
2. Passam a ser inteiramente responsáveis pelos encargos,com a aposentação do seu pessoal subscritor da Caixa, em relação a todo o tempo de serviço que lhes tenha sido prestado, os seguintes serviços e entidades: a) Os que a lei qualifique de empresas públicas; b) As províncias ultramarinas; c) As Câmaras Municipais de Lisboa e do Porto e os respectivos Serviços Municipalizados; d) A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; e) Os demais serviços ou entidades, dotados de receitas próprias e que reúnam condições para suportar o encargo, a indicar em resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças.
3. A responsabilidade dos serviços e entidades mencionados nos números anteriores compreende o encargo pela aposentação do pessoal que neles se encontre em regime previsto nos artigos 11º, 12º e
14º.
4. O encargo, com a parte da pensão a que se refere a alínea b) do nº 3 do artigo 53º , é suportado pela respectiva instituição de previdência.
5. Os encargos referidos nos números anteriores serão pagos à Caixa até ao fim do mês seguinte àquele a que a pensão respeita.
6. A responsabilidade prevista neste artigo não prejudica a obrigação de pagamento pelo subscritor de quotas e indemnizações devidas nos termos do presente Estatuto.
7. Os encargos com as pensões de aposentação pelo Ultramar do pessoal que tenha sido subscritor da Caixa são suportados por esta e pelos serviços e entidades referidos nos nºs. 1, 2 e 4, em função do tempo de serviço respectivo, competindo à Caixa, quando tiver arrecadado as quotas correspondentes, a transferência para os serviços ultramarinos das importâncias destinadas a satisfazer esses encargos".
13) Cfr. João Alfaia, in obra citada na nota (6), I vol. págs. 714 e segs..
14) O Decreto-Lei nº 43/84 sofreu as rectificações publicados no Diário da República, I Série, de 30 de
Abril de 1984, 3º Suplemento.
15) Para que se efectivasse a criação de quadros de efectivos interdepartamentais em todos os departamentos ministeriais viria a ser publicado o Decreto-Lei nº 87/85, de 1 de Abril.
É o seguinte o teor do seu artigo 1º:
"1 - Para os efeito previstos no nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, consideram-se criados quadros de efectivos interdepartamentais (QEI) em todos os departamentos ministeriais, com excepção daqueles onde, por legislação própria , já hajam sido constituídos.
2 - Esses QEI são criados junto das secretarias- gerais dos respectivos departamentos ministeriais ou dos competentes serviços de organização e pessoal, quando àquelas estejam legalmente cometidas atribuições nestes domínios".
16) O incentivo à aposentação vem a revelar-se também, claramente, nas Resoluções do Conselho de Ministros nº 31/88, de 7 de Julho, e nº 26/89, de 6 de Julho, publicadas no Diário da República, I Série, respectivamente, de 2 de Agosto de 1988, e 28 de Julho de 1989.
Por força da última das Resoluções, o pessoal considerado "excedente" ao abrigo do Decreto-Lei nº 43/84, e não só esse, acabaria por poder aposentar-se desde que possuisse pelo menos quinze anos de serviço, independentemente da idade, ou desde que possuisse pelo menos quarenta anos de idade, e dez de serviço para efeito de aposentação.
17) Trata-se do Decreto-Lei nº 14/97, de 17 de Janeiro.
18) O diploma em causa, que é o Decreto-Lei nº 13/97 referido, abrange um conjunto de pessoal discriminado no seu artigo 2º, com especial relevância para os indivíduos que exerceram funções no território de
Timor Leste e Macau. De qualquer modo contempla situações que se não prendem com a economia do parecer.
19) Da informação veiculada pelo ofício de 15 de Janeiro de 1996.
20) Cfr. João Alfaia in obra citada na nota (6), I vol., págs. 24 e segs., 34 e segs.
21) De acordo com o nº 1 do artigo 64º do Estatuto da Aposentação:
"1 - A pensão de aposentação é devida pela Caixa a partir da data em que o subscritor passa à situação de aposentado.
..................................................".
Excelência:
I
Estando em causa a imputação, dos encargos relativos às pensões complementares de aposentação, previstas no regime introduzido pelo Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, e a conceder a um certo conjunto de funcionários, a Caixa Geral de Aposentações entendeu que deveria ser a Secretaria Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território a assumir tais encargos . No entanto, a posição defendida no seio dessa Secretaria Geral, foi no sentido de a assunção das comparticipações de pensões complementares, do pessoal em questão, caber à Direcção-Geral da Administração Pública.
Sugerido que fosse colhido parecer deste Conselho Consultivo , perante a divergência de posições assinalada, Vossa Excelência dignou-se solicitá-lo.
Ulteriormente, foi pedido que fosse considerado urgente o processo sobre o assunto.
Cumpre assim emitir o parecer em causa.
II
A documentação que acompanhou o pedido de parecer permite-nos conhecer a justificação apresentada pelas entidades envolvidas para a opinião que defendem.
1. Assim se vê que, por ofício datado de 11 de Novembro de 1992, a Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) comunicou ao Secretário-Geral do então Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, quais as orientações por que pautaria a sua acção, perfilhada face à recente publicação do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro.
Este diploma havia transferido para a DGAP as responsabilidades inerentes à gestão administrativa dos "Quadros de Efectivos Interdepartamentais" (QEI), que houvessem sido criados junto de cada departamento governamental, propondo-se agora a DGAP assumir tais responsabilidades a partir de 1 de Janeiro de 1993. Para além de um conjunto de modos de proceder que nos dispensamos por ora de referir, exprime-se já naquele documento uma tomada de posição quanto ao pessoal que já não estivesse à data ao serviço, feita do seguinte modo:
"Esclareço V.Ex.ª que da transferência de responsabilidades referida no ponto 1. se exceptua o processamento das pensões provisórias relativas ao pessoal excedente desligado de serviço para efeitos de aposentação, e, bem assim, dos que vierem a ser desligados para o mesmo efeito até final do corrente mês".
2. Em termos consequentes se viria a exprimir a Caixa-Geral de Aposentações (CGA) através do seu ofício de 1 de Agosto de 1995, desta feita pronunciando-se sobre os encargos relativos às pensões complementares devidas em concreto a cinco funcionários (1). Assume-se aí a seguinte posição:
- As pensões complementares previstas no Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, constituem, em geral, encargos dos organismos que entram no âmbito de aplicação do diploma, e que estão seriados no respectivo artigo 1º;
- Caso se trate de pessoal que se aposentou ao serviço de outros organismos do mesmo ou outro Ministério, será o serviço onde se esteja integrado à data da aposentação que suportará tais encargos;
- Relacionando esta orientação com a disciplina introduzida pelo Decreto-Lei nº 247/92, relativo
à gestão do "pessoal disponível", se a aposentação ocorreu antes da entrada em vigor do diploma, e respeitou a indivíduos que tinham a qualidade de excedentes, integrados no QEI gerido por organismos de um determinado Ministério, serão tais organismos a suportar, em princípio, o encargo com as pensões complementares;
- Pelo contrário, será, também em princípio, a Direcção-Geral da Administração Pública a suportar o encargo, se a aposentação se verificou depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92. Foi, na verdade, este Decreto-Lei, que atribuiu a tal Direcção-Geral a gestão do QEI, onde foram integrados todos os excedentes constituídos como tal por legislação anterior, e em que avulta, por exemplo, o Decreto-Lei nº43/84, de 3 de Fevereiro;
- A determinação da entidade responsável pelas pensões far-se-á pois com referência à data do acto determinante da aposentação. Nos casos que estavam em apreço a fixação das condições de aposentação foi feita antes, e ao abrigo de diplomas obviamente anteriores ao Decreto-Lei nº 247/92.
3. A posição defendida pela Secretaria Geral do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, veiculada por ofício de 21 de Março de 1996, assenta na ideia-base de que o Decreto-
Lei nº 247/92 atribuiu à Direcção-Geral da Administração Pública "a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais (excedentes) (2)
Na Informação nº 3/DSOGP/96, de 15 de Janeiro desse ano, subscrita por um Consultor Jurídico daquela Secretaria Geral, atribui-se à DGAP o encargo em questão, a partir, fundamentalmente, das seguintes considerações:
"Com a publicação do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro , foi instituído o regime legal da racionalização do emprego de recursos humanos na Administração Pública.
Este diploma legal estabelece, entre outras situações, critérios inerentes à identificação de pessoal disponível, bem como comete expressamente a uma Direcção-Geral (serviço executivo) a responsabilidade da gestão administrativa e técnica do quadro de efectivos interdepartamentais (cfr. artigo 12º).
Resulta, claramente, do escopo deste diploma legal, que após a sua entrada em vigor, a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais passa para o âmbito da Direcção-Geral da Administração Pública".
"(...) A lei não ressalva ou excepciona, uma gestão paralela de quadros de disponíveis mas, estabelece expressamente, que serão transferidas para a DGAP, as dotações orçamentais necessárias
à gestão do quadro de efectivos interdepartamentais (cfr. artigo 26º)".
Por último, fazendo referência ao ofício da DGAP antes mencionado (ponto 1), entende a Secretaria-Geral que aquela Direcção-Geral só excepcionou da assunção da responsabilidade, para si transferida, o processamento de pensões provisórias, relativamente ao pessoal excedente desligado do serviço para efeitos de aposentação. Com o que parece querer aquela Secretaria-
Geral concluir, "a contrario", que a própria DGAP não enjeitaria a responsabilidade do encargo, estando em causa pensões definitivas de aposentação.
III
1. A questão que é colocada reside em saber qual a entidade que deve assumir a responsabilidade do encargo, que representa o abono de pensões complementares de aposentação, devidas a cinco indivíduos em concreto. Os elementos de facto que são fornecidos por referências feitas nos ofícios juntos, permitem-nos saber, para além dos nomes dos beneficiários, que lhes foi concedida definitivamente a aposentação, "a uns ao abrigo do artigo 37º do Estatuto da Aposentação e artigo 1º do Decreto-Lei nº 116/85, de 19/4, e a outros, nos termos do artigo 16º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3/2, tendo, em qualquer dos casos, as condições de aposentação sido fixadas em data anterior à da entrada em vigor do mencionado Decreto-Lei nº 247/92 (...)" (3).
Apresentam-se ainda como datas do "acto determinante" da aposentação, para Rita Prata 5 de Fevereiro de 1990, para Lisete Sousa 17 de Maio de 1991, para Zeferino Barata 14 de Agosto de 1991, para Firmino Caixeiro 17 de Junho de 1992, e para Maria de Lurdes Ferreira 23 de Julho de 1992. (4).
Desconhece-se de todo ao serviço de que órgãos da Administração Pública estes funcionários ou agentes estiveram, e por que períodos. A divergência de posições surge no entanto entre um certo Ministério, neste caso a entidade consulente, e a CGA. Por outro lado, são invocadas em abono das respectivas teses, disposições basicamente de dois diplomas: o Decreto-Lei nº 141/79 e o Decreto-Lei nº 247/92. Tal nos permitirá deduzir que se trata de pessoal que prestou serviço num organismo de coordenação económica ou outro dos mencionados no nº 1 do artigo 1º do primeiro diploma referido, artigo que define o respectivo âmbito de aplicação. Acresce que a invocação do Decreto-Lei nº 247/92 só se explicará se as pessoas em questão integravam um QEI, cuja gestão competiu concretamente ao Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, quando se reformaram.
Porque este Conselho Consultivo não se encontra vocacionado para investigar matéria de facto, é tão só com base no apontado condicionalismo que se supõe ter ocorrido, que serão tecidas as considerações seguintes, tendo em mente o carácter de urgência a imprimir ao presente parecer.
2.1. No regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público, consagrado pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, tal relação cessa, em regra, por uma das três vias: a morte do funcionário ou agente, a aplicação de pena disciplinar expulsiva e a desligação do serviço para efeito de aposentação (5).
João Alfaia definia já "aposentação" como "a situação jurídica em que se encontram os funcionários e agentes que, sendo considerados incapazes para o serviço, em virtude da idade, de doença ou de incapacidade, ou por motivo da prática de infracção criminal ou disciplinar muito grave, vêem extinta a sua relação jurídica de emprego público, permanecendo, todavia, vinculados à Administração Pública através de uma nova relação jurídica (de aposentação) filiada na relação jurídica extinta e constituída em seu inteiro benefício, a qual estabelece um novo complexo de direitos, deveres e incompatibilidades" (6).
Para o mesmo autor, a situação de aposentação integra um conjunto de direitos, deveres e incompatibilidades que se traduzem numa situação de indisponibilidade do funcionário e agente tão só relativa, porque, excepcionalmente, pode ter lugar o regresso ao exercício de funções. Mas a aposentação funciona antes do mais como instituto de previdência, é uma modalidade de desocupação de lugares e portanto instrumento de mobilidade, e pode funcionar como pena disciplinar.
A situação jurídica de aposentação não se insere no objecto da relação jurídica de emprego público, embora não seja estranha a esta já que dela é dependente. A relação jurídica de aposentação tem então uma natureza acessória mas autónoma da relação jurídica de emprego (7).
2.2. O artigo 36º do "Estatuto da Aposentação", aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro (8
), distingue como modalidades da aposentação a "aposentação ordinária", quando pressupõe o exercício de funções por um tempo mínimo estipulado no artigo 37º, e a "extraordinária", quando não depende de qualquer tempo mínimo de serviço para ser facultada. Segundo aquele primeiro artigo, a aposentação será "voluntária" quando
é requerida pelo subscritor nos casos em que o pode ser, e "obrigatória" se tem lugar por simples determinação da lei ou imposição da autoridade competente.
Enquadrado numa política de gestão de recursos humanos da Administração Pública, e empenhado na regulamentação de situações excedentárias de pessoal, o Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, permitiu que o pessoal considerado "excedente", nos termos do próprio diploma, pudesse requerer a aposentação durante o primeiro ano de disponibilidade, independentemente da idade e de submissão a junta médica (9).
Tal facilidade na obtenção da aposentação com direito à pensão completa, viria a ser ampliada também com o Decreto-Lei nº 116/85, de 19 de Abril. Alargando- se o leque dos candidatos, eliminando-se o limite do primeiro ano de disponibilidade para a requerer, e submetendo às novas condições introduzidas por este diploma os próprios pedidos já antes formulados, e pendentes de conclusão na Caixa Geral de Aposentações (10
).
Os pensionistas aludidos no presente pedido de consulta terão usufruído exactamente do disposto nestes dois diplomas, que se propuseram, entre o mais, prosseguir uma política de descongestionamento da função pública.
2.3. A pensão de aposentação é um abono mensal que o beneficiário receberá enquanto vivo, fixado pela Caixa
Geral de Aposentações, em função da remuneração mensal correspondente ao lugar que o funcionário ou agente ocupou, e da modalidade de aposentação.
Tratando-se de aposentação ordinária, o cálculo da pensão faz-se em proporção com o tempo de serviço prestado, nos termos prescritos no nº 1 do artigo 53º do Estatuto da Aposentação na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho:
"A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos".
Tal significa que a aposentação ordinária, com pelo menos 36 anos de serviço, implica uma pensão tendencialmente igual à remuneração mensal considerada, a qual é determinada, em regra, com referência ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado.
Diferentemente se passavam as coisas, porém, em relação ao pessoal dos organismos de coordenação económica e dos organismos corporativos de constituição obrigatória dependentes do ex-Ministério da Economia (11
). Face à indefinição do regime que lhes era aplicável, aquele pessoal, por um lado, beneficiava de equiparação ao funcionalismo público, no tocante a categorias profissionais e às remunerações que correspondentemente lhe eram atribuídas. Mas por outro lado, ficava numa situação de claro desfavor quanto ao regime de previdência, e designadamente quanto à reforma.
Na verdade, o pessoal dos organismos em causa encontrava-se inscrito na Caixa Nacional de Pensões, enquanto que os funcionários públicos estão inscritos na
Caixa Geral de Aposentações. E como os regimes de ambas as instituições eram diferentes, o mesmo condicionalismo que facultasse aos funcionários públicos a percepção de uma pensão igual ao último vencimento auferido, só permitia que os inscritos na Caixa Nacional de Pensões auferissem, no máximo, 70% do vencimento.
Desta desigualdade nos dá conta o preâmbulo do Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, e foi para ultrapassar a injustiça daí decorrente que o diploma instituiu fundamentalmente a seguinte disciplina: por um lado, tornou obrigatória a inscrição na Caixa Geral de Aposentações de todo o pessoal a que se aplica. Por outro lado, instituiu pensões complementares daquelas de que usufruísse o pessoal que se reformasse ou aposentasse.
Passamos a transcrever os preceitos do Decreto-Lei nº 141/79 que melhor ilustram estas opções-base:
"Artigo 1º - 1 - A partir da data da entrada em vigor deste diploma, o pessoal ao serviço dos organismos de coordenação económica, da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes, da Federação dos Vinicultores da Região do Douro e da Adega Regional de Colares passa a estar inscrito obrigatoriamente na Caixa Geral de Aposentações, aplicando-se-lhe o disposto no Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, e legislação complementar.
- 2 - O disposto no número anterior implica a inscrição na Assistência na Doença aos Servidores Civis do Estado (ADSE), ficando o pessoal nele abrangido a coberto do regime de protecção na doença, nos termos gerais em vigor na função pública.
- 3 - Manterá a inscrição na Caixa Nacional de Pensões o pessoal que não possa ser inscrito na
Caixa Geral de Aposentações, por força das excepções previstas no diploma a que se alude no nº 1".
"Artigo 3º - 1 - O pessoal ao serviço dos organismos mencionados no artigo 1º, com excepção do que for admitido posteriormente à data da entrada em vigor deste Decreto-Lei, quando se aposentar ou reformar, terá direito a pensões complementares das que lhe sejam atribuídas, de modo que o montante total das suas pensões seja igual ao que resultaria se lhes fosse aplicável a forma de cálculo determinada no Decreto-Lei nº 498/72.
2 - Para o cálculo das pensões complementares será contado todo o tempo de serviço prestado, incluindo o anterior à data de inscrição na
Caixa Nacional de Pensões.
3 - O Ministro da respectiva pasta autorizará os organismos citados no artigo 1º ou outras entidades públicas dotadas de orçamento próprio dependentes do seu Ministério a despender as importâncias correspondentes às pensões complementares de aposentação ou reforma, individualizando-se no respectivo despacho os beneficiários, bem como os quantitativos dos complementos que lhes forem atribuídos".
"Artigo 4º - 1 - O disposto no artigo 3º será também aplicável ao pessoal que esteve ao serviço de organismos de coordenação económica, bem como de organismos corporativos cuja extinção foi determinada pelo Decreto-Lei nº 443/74, de 12 de Setembro, e que, por ter sido integrado em serviços públicos ou lhe ter tido aplicado o regime da função pública, passou a descontar para a Caixa Geral de Aposentações.
2 - Os encargos com as pensões complementares de reforma atribuídas por força do disposto nº 1 deste artigo serão suportados pelos serviços em que o pessoal tenha sido integrado ou por outras entidades públicas, nos mesmos termos da última parte do nº 3º do artigo 3º".
"Artigo 5º - No caso de serem extintos os organismos ou serviços aos quais venha a competir o encargo com o pagamento de pensões complementares de aposentação ou reforma, nos termos deste diploma, será indicada, por despacho dos Ministros competentes, a entidade que assumirá o encargo com o pagamento daquelas pensões".
"Artigo 6º - 1 - As pensões globais devidas nos termos dos artigos anteriores serão pagas pela Caixa Geral de Aposentações, que receberá da
Caixa Nacional de Pensões e dos serviços e organismos, aos quais for cometido o encargo com as pensões complementares, a quota-parte da pensão da responsabilidade daquela instituição e de cada um dos mesmos serviços ou organismos, de harmonia com o regime estabelecido no artigo 15º, no nº 3 do artigo 53º e nos nºs 4 e 5 do artigo
63º do Estatuto da Aposentação.
.................................................
.........................................." (12)
3.1. Também o artigo 64º do Estatuto de Aposentação estipula que "A pensão de aposentação é devida pela Caixa a partir da data em que o subscritor passa à situação de aposentado".
No caso que nos ocupa, porém, a pensão global que a Caixa pague integra uma quota-parte recebida da Caixa, hoje Centro Nacional de Pensões, e outra recebida dos "serviços e organismos" aos quais foi cometido o encargo com as pensões complementares.
Porque a divergência surgiu entre a Caixa Geral de Aposentações e um Ministério determinado, somos levados a concluir que é a Secretaria Geral do Ministério hoje apelidado do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, que em princípio deveria suportar o encargo com as pensões complementares referidas, por imposição do Decreto-Lei nº 141/79.
Esta conclusão viria no entanto a ser questionada por aquela Secretaria-Geral e por força da publicação do Decreto-Lei nº 247/92. Importa então que nos debrucemos sobre a eventual condição de "disponíveis", que as pessoas em causa já tivessem quando se aposentaram.
3.2. Embora a figura jurídica dos "adidos" fosse anterior, o Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, apelidou como tal os funcionários e agentes que se tornaram excedentários, por não terem sido integrados logo noutros lugares dos quadros da Administração Pública, após extinção, reconversão ou reorganização dos serviços, ou como resultado do processo de descolonização (13).
De acordo com o Decreto-Lei nº 294/76 e legislação complementar, os "adidos" mantinham a vinculação à Administração Pública com vista a ulterior integração, e figuravam num Quadro Geral de Adidos, de natureza interministerial.
De acordo com o artigo 1º do diploma, era a Secretaria de Estado da Administração Pública que geria o Quadro Geral de Adidos. E estes, para além de poderem estar excepcionalmente a frequentar cursos de aperfeiçoamento ou formação profissional, estarem destacados, em comissão de serviço ou requisitados, transitoriamente, estariam em regra na situação de disponibilidade.
3.3. O Decreto-Lei nº 42/84, de 3 de Fevereiro, extinguiu entretanto o Quadro Geral de Adidos, considerando que o objectivo fundamental que o Decreto-Lei nº 294/76 se propusera, a gestão do pessoal tornado excedentário com a descolonização, tinha sido conseguido. De acordo com o artigo 2º daquele Decreto-Lei nº 42/84, os adidos passaram a ser integrados nos serviços e organismos públicos e nas empresas públicas e nacionalizadas, foram obrigados a aposentar-se face ao preenchimento de certo condicionalismo, e, na falta de qualquer destas saídas, integraram o que passou a chamar-se o Quadro de Efectivos Interdepartamental (QEI). Tal como o Quadro
Geral de Adidos, o QEI tinha natureza interministerial, e era gerido pela Secretaria de Estado da Administração Pública. O QEI foi na verdade criado junto da Direcção-
Geral de Emprego e Formação da Administração Pública, daquela Secretaria de Estado. Nos termos do nº 3 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 42/84, os adidos integrados no QEI ficariam a ser tratados como "excedentes", com o regime introduzido pelo Decreto-Lei nº 43/84, publicado no mesmo dia (14).
De acordo com o artigo 6º, nº 1, deste último diploma, no entanto, o quadro único, que fora de adidos, iria desdobrar-se em tantos QEI quantas as secretarias- gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada ministério, ou de outros serviços se a dimensão respectiva o justificasse (15).
Quanto à gestão dos "excedentes" regia o artigo 7º do seguinte modo:
"Consideram-se como órgãos competentes relativamente ao pessoal que adquira a qualidade de excedente: a) Os serviços referidos no nº 1 do artigo
6º no tocante à respectiva gestão administrativa, inclusive o processamento dos respectivos vencimentos e demais abonos; b) O serviço competente da Secretaria de Estado da Administração Pública relativamente à actividade de colocação dos excedentes".
E o nº 1 do artigo 18º, previa que:
"As verbas orçamentadas para satisfação dos encargos com o pessoal abrangido pelas disposições do presente diploma serão objecto de transferência: a) Para os órgãos ministeriais competentes em matéria de organização e pessoal, enquanto responsáveis pela gestão administrativa de excedentes; b) Para os serviços ou organismos onde foram colocados ou integrados, nos termos previstos neste diploma".
Tal como acontecia em relação aos "adidos", os "excedentes" poderiam estar, de acordo com o artigo 8º numa situação transitória de actividade profissional, ou de formação, estando em regra numa situação de disponibilidade.
De referir ainda que, de acordo com o artigo 11º do diploma, a aposentação era uma das modalidades de cessação da qualidade de "excedente", aposentação essa facilitada, aliás, com a disciplina do artigo 16º, como antes já se viu (ponto 2.2.) (16).
Dizia na verdade o nº 1 do referido artigo 11º:
"1 - A qualidade de excedente cessa: a) Por colocação através de de integração em lugares do quadro; b) Por recusa não aceite como fundamentada de colocação ou de frequência de acções de formação e aperfeiçoamento profissional; c) Por aposentação; d) Por desvinculação da função pública."
3.4. O Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, veio entretanto operar nova reestruturação da gestão dos meios humanos e financeiros disponíveis no âmbito da Administração Pública, que exigiu uma outra estratégia de mobilidade de efectivos. E, com esta justificação, volta a adoptar-se um modelo centralizado para a gestão do Quadro de Efectivos Interdepartamentais.
Importa à economia do parecer ter presente, sobretudo, os primeiros passos do preâmbulo do diploma:
"O objectivo de promover uma melhoria da qualidade de vida foi assumido no Programa do Governo. Para o atingir são necessárias medidas que permitam um melhor nível de prestação de serviços da Administração Pública, através do aumento da eficiência da gestão dos meios humanos e financeiros disponíveis.
A Administração Pública terá de se ir ajustando a um quadro de interdependência entre os seus níveis local, nacional e comunitário, a qual tenderá a aumentar na medida em que se visa aproximar o serviço público dos cidadãos.
Numa economia nacional em pleno emprego, impõe- se a adopção de uma estratégia de dinamização da mobilidade do pessoal da Administração Pública através de um reforço significativo da possibilidade de colocação dos efectivos de acordo com as aptidões individuais e a sua adequação aos interesses dos serviços. Como a estabilidade do emprego faz parte do estatuto do funcionário público são desejáveis incentivos para uma maior disponibilidade para a mobilidade.
Neste contexto, adopta-se um modelo centralizado para a gestão do quadro de efectivos interdepartamentais, o qual deverá assumir-se como instrumento dinamizador da mobilidade interna dos funcionários e da potencialidade de acção dos recursos existentes, garantindo em simultâneo um adequado controlo global das admissões, colocações e saídas dos quadros da Administração Pública.
.................................................
.........................................".
À qualificação de "adidos" utilizada no Decreto-
Lei nº 294/76, de 24 de Abril, viria a corresponder a de "excedentes", nos termos do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro. O Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, passou a usar a expressão "pessoal disponível" para contemplar uma realidade equivalente.
As situações que podem dar origem à identificação de "pessoal disponível" constam do artigo 2º, que se transcreve:
"1- Podem dar origem à identificação de pessoal disponível em serviços e organismos públicos as seguintes situações: a) Extinção de serviços ou organismos públicos; b) Adopção de medidas de racionalização de estruturas ou de redefinição das missões de serviços e organismos públicos, acompanhada da alteração quantitativa e ou qualitativa dos respectivos quadros de pessoal; c) Cooperação dos quadros de pessoal dos mesmos serviços e organismos, quando considerados desajustados qualitativa e ou quantitativamente face às respectivas necessidades permanentes de serviço; d) Reconhecimento de número excessivo ou qualitativamente desajustado de agentes face àquelas necessidades, que devam, por isso, ser dispensados pelos respectivos serviços ou organismos.
2- É também considerado disponível o pessoal que se encontre de licença nos termos do artigo 78º do Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro, nos casos em que todos os lugares da respectiva categoria sejam extintos ao abrigo das medidas previstas no número anterior.
..................................................
..........................................".
A respeito do destino do pessoal disponível rege o artigo 4º, dividindo-o entre pessoal que venha a ser transferido para o quadro de outros serviços ou organismos públicos, pessoal a quem se apliquem medidas excepcionais de descongestionamento da função pública, ou a integrar no quadro de efectivos interdepartamentais.
Entre as medidas excepcionais de descongestionamento, apontadas no artigo 6º, conta-se a aposentação voluntária, dependente, nos termos do artigo
7º, de o requerente ter pelo menos vinte anos de serviço, independentemente da idade ou submissão a junta médica.
Quanto à integração no QEI e gestão do mesmo, interessa fundamentalmente reter o disposto nos artigos
11º, 12º, 13º e 24º, que se transcrevem na íntegra:
"Artigo 11º
Integração no QEI
1- Os funcionários e agentes que não forem transferidos nos termos do artigo 5º ou que não optarem pelas medidas de descongestionamento da função pública a que aludem os artigos 6º a 10º serão integrados no QEI que para o efeito se considera criado junto da DGAP.
2- Em cada uma das Regiões Autónomas será criado, pelo diploma a que se refere o nº 3 do artigo 1º, um quadro de efectivos interdepartamentais próprio".
"Artigo 12º
Quadro de efectivos interdepartementais
A responsabilidade da gestão técnica e administrativa do QEI incumbe à DGAP".
"Artigo 13º
Integração no QEI
Só podem ser integrados no QEI: a) Os funcionários dos quadros aprovados por lei dos serviços e organismos da administração central abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente diploma. b) Os agentes com contrato administrativo de provimento que desempenhem funções nos mesmos serviços e organismos há mais de um ano ininterrupto".
"Artigo 24º
Transição para o QEI
1- São integrados no QEI a que alude o artigo 11º os funcionários e agentes integrados nos diversos quadros de efectivos interdepartamentais criados pela legislação revogada pelo artigo 28º.
2- É também integrado no QEI criado por este diploma o pessoal que, nos termos do nº 5 do artigo 38º e do artigo 39º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro, deveria ingressar nos quadros de efectivos interdepartamentais extintos pelo presente diploma.
3- A transição para a DGAP das responsabilidades administrativas inerentes à gestão daqueles quadros, em particular o processamento de vencimentos dos excedentes neles integrados, obedecerá a calendário aprovado por despacho do Ministro das Finanças, devendo estar concluído no prazo de 120 dias contado do dia 1 do mês seguinte ao da entrada em vigor do presente diploma."
De notar, que entre a legislação revogada pelo artigo 28º do Decreto-Lei nº 247/92, se conta o Decreto-
Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro.
3.5. Mas não ficam por aqui as vicissitudes do
QEI. Consoante resulta do preâmbulo do Decreto-Lei nº 13/97, de 17 de Janeiro, o Governo propôs-se através de três diplomas extinguir definitivamente o QEI, com cuja filosofia se pretende estabelecer um corte. Impõe-se, a nosso ver, que se lhes faça também referência.
O primeiro diploma é o que extingue efectivamente o QEI e procede à colocação do pessoal nele integrado
(17). O segundo é o que cria na Direcção-Geral da Administração Pública um novo "Departamento de Reclassificação, Reconversão e Colocação de Pessoal", com a tarefa de colocar em actividade funcionários e agentes que adquiram o direito de ingresso na função pública ao abrigo de legislação especial (18).
O terceiro diploma referido, ainda não publicado, definirá as regras a adoptar em caso de extinção ou reestruturação de serviços.
Debrucemo-nos então sobre as disposições do Decreto-Lei nº 14/97, de 17 de Janeiro, que mais de perto se possam prender com a temática da presente consulta.
Logo a abrir o preâmbulo do diploma, refere-se o compromisso assumido pelo XIII Governo Constitucional de extinguir o QEI criado pelo Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, "e assegurar, de modo célere e pragmático, a passagem dos funcionários nele integrados à actividade, sem prejuízo da adopção de mecanismos de descongestionamento na medida em que tais instrumentos se viessem a mostrar adequados".
A filosofia que informa o diploma, de acabar com as situações de inactividade, incompatíveis com a qualidade e dignidade dos trabalhadores e onerosas para o erário público, aflora significativa-mente no passo do dito preâmbulo, onde se afirma que, "no prazo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor deste diploma, não mais haverá funcionários ou agentes considerados disponíveis".
O artigo 1º do diploma extingue o QEI no prazo de
180 dias, salvaguardando, evidentemente, a situação jurídica do pessoal nele integrado, e designadamente no tocante ao abono de remunerações, até ser dado a tal pessoal um dos destinos que os artigos seguintes prevêem.
Os artigos 2º, 3º, e 4º, reportam-se ao pessoal integrado no QEI à data da entrada em vigor do diploma, em situação de actividade. A orientação-base é a de que tal pessoal será integrado no quadro dos serviços em que desempenha funções. E quanto ao pessoal em situação de inactividade, será integrado em lugares a criar e que serão extintos quando vagarem (cfr. artigo 5º, nº 1).
Não será integrado o pessoal que opte por uma das medidas de descongestionamento que o artigo 6º prevê. A saber, a pré-aposentação, a aposentação, ou a desvinculação da função pública com indemnização.
Poderá referir-se ainda, por último, a norma revogatória do artigo 13º, do Decreto-Lei nº 14/97 em foco, e que é do seguinte teor:
"1- É revogado o Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro.
2- Ao pessoal que não foi integrado no QEI, mas a quem foi aplicado o Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, e não está integrado em quadro de pessoal, são aplicáveis as normas de integração previstas no presente diploma".
IV
1. Apresentado o quadro normativo geral da temática do parecer, será altura de avançar para uma tomada de posição sobre a divergência que se apresentou de início.
E, diga-se desde já, propendemos claramente para a atribuição ao Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, da responsabilidade pelo encargo das pensões complementares que, para o pessoal em questão, foram conferidas pelo Decreto-Lei nº 141/79.
A Secretaria-Geral desse Ministério assumiu, como se viu, posição diferente, que aponta para a aplicabilidade da disciplina do Decreto-Lei nº 247/92 ao caso dos cinco aposentados em apreço, com a consequente atribuição de encargos à DGAP. Para aquela entidade, de facto, "Resulta claramente do escopo deste diploma legal, que após a sua entrada em vigor, a condução total do processo dos efectivos interdepartamentais passa para o âmbito da Direcção-Geral da Admnistração Pública" (19).
Parece pois que, nesta visão das coisas, deveria existir um processo único referente a cada "excedente" que integrou um dos QEI previstos no Decreto-Lei nº 43/84, cuja condução total passou a competir à D.G.A.P. por força do Decreto-Lei nº 247/92. Mesmo que, antes da entrada em vigor do diploma, as pessoas em questão já estivessem aposentadas.
Ora, por um lado, de pouco interesse será apurar aqui, aquilo que em termos burocráticos ou puramente administrativos deva acontecer a um certo "processo", enquanto mero suporte material. Por outro lado, existe, a nosso ver, juridicamente, uma solução de continuidade clara entre a situação de excedente integrado num QEI, e a situação da mesma pessoa na qualidade de aposentado.
Já que se trata de situações assentes em duas relações jurídicas diferentes, embora sucessivas (supra ponto 2.1.).
Acresce que, admitindo que as pessoas em causa já estavam aposentadas aquando da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92, a aplicação deste a uma situação que lhe pré-existia, teria que resultar necessariamente, de o respectivo âmbito de aplicação abranger o pessoal que já não figurava em QEI algum. E porque não é este o nosso ponto de vista, entendemos que nem se coloca aqui qualquer questão de aplicação de leis no tempo.
Explicitemos então estas duas ideias.
2. Recorde-se que os elementos fácticos de que se dispõe nos levaram a partir do princípio de que, o conjunto de cinco pessoas que deram origem ao presente parecer se aposentaram nos anos de 1990, 1991 e 1992, todas antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92 (supra, ponto III, 1.). Integrariam à data um QEI existente junto do Ministério ora chamado do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, obedecendo assim à disciplina do Decreto-Lei nº 43/84.
Ora, quem fosse de considerar "excedente" à luz deste último diploma, integrando um certo QEI, beneficiava de um estatuto formado pelo complexo de direitos e deveres enunciados nos seus artigos 12º e
13º, o que tudo configura uma relação de emprego na função pública.
Na verdade, de acordo com o nº 1 do artigo 12º citado, os excedentes mantinham a categoria e a natureza do provimento que detinham à data da aquisição dessa qualidade.
Mantinham o direito ao vencimento por inteiro quer estivessem em actividade, em situação de disponibilidade ou a frequentar cursos de aperfeiçoamento ou formação, face aos nºs 3, 4 e 6 do mesmo artigo.
Também não perdiam o direito a diuturnidades, aos subsídios de carácter social e a outros abonos que fossem devidos não estando na situação de disponibilidade, à segurança social e à assistência na doença, conforme tudo resulta dos mesmos preceitos.
Para além do direito a apresentação a concurso, os excedentes viam o tempo em que detinham tal qualidade contar, designadamente para efeito de diuturnidades e aposentação, como se deduz do nº 5 do artigo 12º citado.
Pelo que toca aos deveres dos "excedentes", diz- nos o artigo 13º do Decreto-Lei nº 43/84 que mantinham os deveres inerentes ao funcionalismo público, com excepção dos que, se estivessem na situação de disponibilidade, se relacionassem com o exercício efectivo de funções.
A relação jurídica de emprego, em geral, "tutela a ligação entre duas pessoas (em sentido jurídico) com vista à prestação de trabalho por uma delas (empregado ou trabalhador) e à remuneração e outras vantagens correspectivas a ser prestadas pela outra (empregador ou entidade patronal)." A relação jurídica de emprego, quando pública, apresenta como notas complementares o facto de ser "disciplinada pelo direito administrativo, em que o ente público assume posição de certa preponderância ditada pelo interesse público que prossegue, e de onde resulta, em regra, um vínculo forte e estável entre a entidade pública e os profissionais que a servem" (20).
Não oferece qualquer dúvida que o trabalhador da função pública continua sujeito de uma relação jurídica de emprego, pese embora o facto de ter a qualidade de "excedente", e podendo, aliás, ter aquela condição tanto em actividade como disponível.
Tudo se passa como se, por razões estranhas ao trabalhador, a relação jurídica de emprego tenha entrado num estado de latência, aguardando-se em regra a sua revivescência, ou então a sua extinção. Uma das formas de extinção poderá ser exactamente a aposentação.
Quanto aos QEI que integram os excedentes, são eles mais um expediente técnico, sucessor do Quadro
Geral de Adidos, onde se congregaram os funcionários e agentes tornados desnecessários ou considerados sub- ocupados, com vista à respectiva recolocação. Os QEI eram pois instrumento de racionalização dos meios humanos, e de mobilidade das relações de emprego no seio da Administração Pública, bem como de manutenção do vínculo dos trabalhadores à dita Administração.
O artigo 14º do Decreto-Lei nº 43/84 considerava a aposentação uma forma de incentivar o descongestionamento dos QEI.
Di-lo do seguinte modo:
"1 - Em ordem a promover o descongestionamento dos quadros de efectivos interdepartamentais (QEI), podem os membros do Governo em cada caso competentes, precedendo parecer da Secretaria de Estado da Administração Pública, conceder aos excedentes que o requeiram: a) Desvinculação da função pública, mediante indemnização; b) Aposentação voluntária; c) Licença sem vencimento por tempo ideterminado.
2 - ...............................................
............................................"
Os "excedentes" que se venham a aposentar perdem pois aquela qualidade e descongestionam os QEI porque deixam de os integrar.
Após uma fase transitória de desligação de serviço, aguardando a aposentação, o sujeito da relação jurídica de emprego passa a sujeito de uma relação jurídica diferente, a de aposentação.
O trabalhador, sujeito da nova relação jurídica de aposentação, vai encontrar nela como sujeito passivo a
Caixa Geral de Aposentações (21). Por outro lado, se no dizer do artigo 3º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, a nomeação e o contrato de pessoal são os factos jurídicos constitutivos da relação jurídica de emprego na Administração Pública, não são esses obviamente os factos constitutivos da relação jurídica de aposentação.
Vê-se, pois, que o funcionário ou agente no activo, e o aposentado, têm situações jurídicas diferentes, e são sujeitos de relações jurídicas diferentes e autónomas.
Não é portanto a disciplina substantiva, do percurso completo do trabalhador da função pública, que justificará a condução de um único processo que lhe diga respeito, por uma única entidade. Só razões de conveniência prática e de organização de serviços é que explicarão que esse seja o caminho a seguir. Ponto é que tal resulte da lei.
3 - O Decreto-Lei nº 247/92, como se viu, atribuiu no seu artigo 12º, à DGAP a responsabilidade da gestão técnica e administrativa de um QEI único. De acordo com o artigo 24º do diploma, os funcionários e agentes integrados nos diversos QEI que lhe preexistiam, nos diversos ministérios, transitam para esse QEI único, que como também se apontou já, viria a ser extinto em Janeiro último (supra III, 3.5).
No nosso ponto de vista, não há nada no Decreto-Lei nº 247/92 que implique a transição para o
QEI único, de todos quantos, tendo passado eventualmente pela condição de "excedentes", estejam aposentados à data da entrada em vigor do dito Decreto-Lei nº 247/92.
No caso que nos ocupa, não há um conjunto de pessoal que tendo adquirido a qualidade de excedente, a coberto da disciplina do Decreto-Lei nº 43/84, tenha mantido a mesma condição substancial, já subordinado à disciplina do Decreto-Lei nº 247/92. Não há pois uma situação de "excedente", que se relacionasse com normas diferentes que se sucedam no tempo.
O pessoal em causa se se tiver aposentado sob o domínio do Decreto-Lei nº 43/84, continuou em tal situação depois de o Decreto-Lei nº 247/92 ter entrado em vigor. Porém, se este diploma contém algumas regras relativas à aposentação, trata-se de normas dirigidas só a quem se aposentasse depois da sua entrada em vigor, ou seja, relativas aos disponíveis, que tenham integrado o
QEI único, criado junto da DGAP.
O Decreto-Lei nº 247/92 aplica-se ao pessoal considerado "disponível", e do elenco dos casos que podem proporcionar tal condição, constante dos artigos
2º e 3º, não consta obviamente o dos aposentados. Não são de ter por disponíveis os excedentes que se tenham aposentado. São tão só os considerados disponíveis que se podem vir a aposentar, face ao artigo 4º do diploma.
Aliás, nunca um aposentado poderia integrar o QEI criado pelo diploma, porque o estatuto de aposentado é evidentemente incompatível com o complexo de direitos previstos no artigo 15º, e de deveres, do artigo 16º, do Decreto-Lei nº 247/92. Mas, sobretudo, as saídas apresentadas para o pessoal do QEI, no artigo 17º, e por maioria de razão, a rápida integração nos quadros de serviços, que o Decreto-Lei nº 14/97 ambicionou, mostram que, de facto, o QEI e os aposentados são realidades que se excluem: quem se integra num QEI não pode ter a condição de aposentado e vice-versa.
Ora, se não é por o pessoal aposentado, ora em foco, ter sido integrado no QEI criado pelo Decreto-Lei nº 247/92, com base em que disciplina legal, é que haveria de competir à DGAP o encargo das pensões complementares de aposentação a que tal pessoal tem direito? Não vemos qual seja essa disposição.
Mais, se um dos destinos do pessoal considerado disponível é, no dizer do artigo 4º do Decreto-Lei nº 247/92, a transferência para o quadro de outros serviços ou organismos públicos, o artigo 5º, no seu nº 3, não deixa de determinar que, na pendência de tal transferência, "os vencimentos do pessoal em causa serão da responsabilidade do serviço ou organismo de origem".
E, sendo outro dos destinos a "pré-aposentação", também
é o serviço ou organismo de origem respectivo que deverá suportar a remuneração do pessoal nessa condição, como resulta do nº 1 do artigo 8º. Não a DGAP, cujas responsabilidades financeiras surgem, no Decreto-Lei nº 247/92, limitadas ao QEI.
Por certo que a DGAP será dotada, no dizer do artigo 26º, de meios orçamentais novos. Serão porém, só os meios orçamentais necessários à assunção das responsabilidades relativas à gestão do QEI.
V
Termos em que se formulam as seguintes conclusões:
1º - De acordo com o nº 1 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 141/79, de 22 de Maio, o pessoal ao serviço dos organismos que se referem no artigo 1º do diploma, passou a beneficiar de pensões complementares de aposentação, a suportar pelos organismos em que tal pessoal se integrasse, ou por outras entidades a designar através de despacho ministerial (nº 3 do artigo 3º, nº 2 do artigo 4º e artigo 5º daquele Decreto-Lei);
2º O pessoal considerado "excedente" nos termos do artigo 4º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, ficou integrado em Quadros de Efectivos Interdepartamentais (QEI), para o efeito criados junto das Secretarias Gerais dos competentes serviços de organização e pessoal de cada Ministério, ou de outros serviços quando a sua dimensão o justifique, face ao disposto no nº 1 do artigo 6º do mesmo diploma;
3º - Segundo o nº 1 do artigo 11º daquele Decreto-Lei, a aposentação é uma das formas de cessação da qualidade de "excedente", funcionando concomitantemente como modo de descongestionamento dos QEI, deixando de estar integrados nestes os "excedentes" que se aposentem;
4º - O pessoal que integrava os vários QEI à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92, de 7 de Novembro, transitou para o QEI único criado por aquele diploma, cuja gestão técnica e administrativa passou a incumbir à Direcção-Geral da Administração Pública, (DGAP) por força do disposto nos artigos 11º, 12º e 24º daquele diploma;
5º - Os "excedentes" que tendo integrado um determinado QEI se tenham aposentado antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92 citado não são abrangidos pela disciplina que tal diploma introduziu;
6º - O encargo com as pensões complementares referidas na 1ª conclusão cabe ao Ministério, junto do qual funcionou o QEI em que se integrava o pessoal beneficiário daquelas pensões, se tal pessoal deixou de pertencer a esse QEI por força da aposentação, ainda antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 247/92.
1) Trata-se de Firmino Vitorino Caixeiro, Lisete Conceição Rosado Raposo Sousa, Maria de Lurdes Salgado Fernandes Ferreira, Rita Cássia Santos Prata e Zeferino Alberto Maria Barata.
Resulta do acervo documental junto que a Caixa-Geral de Aposentações atribuiu de facto a pensão de aposentação aos subscritores referidos.
A informação dessa atribuição foi transmitida pela
Caixa através dos ofícios de 27 de Outubro de 1992 (relativamente a Firmino Caixeiro), de 28 de Agosto de
1991 (relativamente a Lisete Sousa), de 7 de Dezembro de 1992 (relativamente a Maria de Lourdes Ferreira), de 19 de Setembro de 1990 (relativamente a Rita Prata) e de 8 de Setembro de 1992 (relativamente a Zeferino Barata)
2) Sublinhados nossos.
3) Cfr. ofício da Caixa Geral de Aposentações de 1.8.95.
4) Cfr. ofício da Caixa Geral de Aposentações de 8.3.96.
5) Transcreve-se o nº 1 do artigo 28º do diploma:
"Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e no nº 10 do artigo 6º, a relação jurídica de emprego dos funcionários e agentes cessa por morte do funcionário ou agente, por aplicação de pena disciplinar expulsiva e por desligação do serviço para efeito de aposentação".
Outras formas de cessação da relação jurídica de emprego dos funcionários. São a exoneração, dos funcionários e agentes, o mútuo acordo entre o interessado e a Administração mediante indemnização, e, tratando-se de pessoal contratado mediante contrato administrativo de provimento, para além do mútuo acordo, a denúncia de qualquer das partes ou a rescisão pelo contratado (cfr. o nº 2 do artigo 28º, o artigo 29º e o nº 1 do artigo 30º do diploma referido).
6) Cfr. "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", vol. II, Coimbra, Almedina,
1988, pág. 1055.
7) Ibidem, págs. 1056 e segs.
8) O diploma sofreu inúmeras alterações que, porém, não atingem os preceitos mencionados.
9) Cfr. nº 1 do artigo 16º do Decreto-Lei referido.
10) Cfr. o artigo 1º do diploma mencionado.
11) O Decreto-Lei nº 443/74, de 12 de Setembro, extinguiu quase todos os organismos corporativos de constituição obrigatória.
12) O artigo 15º referido reporta-se ao pedido de dispensa de pagamento de quotas por parte do subscritor, pelo tempo em que foram pagas contribuições para reforma à Previdência.
Transcrevem-se na íntegra os artigos 53º e 63º do Estatuto da Aposentação, aquele na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 191-A/79, de 25 de Junho:
"Artigo 53º
I. A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2. A pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração a que se refere o número anterior.
3. Concorrendo tempo de serviço nas condições previstas no artigo 15º, a pensão será a soma das seguintes parcelas, calculadas separadamente: a) Uma para a Caixa Geral de Aposentações, em função do tempo de serviço por ela contado e a que não corresponda dispensa de pagamento de quotas; b) Outra, pela respectiva instituição de previdência social, nos termos dos diplomas aplicáveis.
4. O tempo a que se refere o nº 4 do artigo 37º não influi na pensão a calcular pela Caixa".
"Artigo 63º
(Atribuição dos encargos da aposentação)
1. As autarquias locais e outras entidades responsáveis pela aposentação do seu pessoal suportarão, nos termos e dentro dos limites da legislação respectiva, e proporcionalmente ao tempo em relação ao qual esssa responsabilidade exista, os encargos com as pensões de aposentação abonadas pela Caixa.
2. Passam a ser inteiramente responsáveis pelos encargos,com a aposentação do seu pessoal subscritor da Caixa, em relação a todo o tempo de serviço que lhes tenha sido prestado, os seguintes serviços e entidades: a) Os que a lei qualifique de empresas públicas; b) As províncias ultramarinas; c) As Câmaras Municipais de Lisboa e do Porto e os respectivos Serviços Municipalizados; d) A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa; e) Os demais serviços ou entidades, dotados de receitas próprias e que reúnam condições para suportar o encargo, a indicar em resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças.
3. A responsabilidade dos serviços e entidades mencionados nos números anteriores compreende o encargo pela aposentação do pessoal que neles se encontre em regime previsto nos artigos 11º, 12º e
14º.
4. O encargo, com a parte da pensão a que se refere a alínea b) do nº 3 do artigo 53º , é suportado pela respectiva instituição de previdência.
5. Os encargos referidos nos números anteriores serão pagos à Caixa até ao fim do mês seguinte àquele a que a pensão respeita.
6. A responsabilidade prevista neste artigo não prejudica a obrigação de pagamento pelo subscritor de quotas e indemnizações devidas nos termos do presente Estatuto.
7. Os encargos com as pensões de aposentação pelo Ultramar do pessoal que tenha sido subscritor da Caixa são suportados por esta e pelos serviços e entidades referidos nos nºs. 1, 2 e 4, em função do tempo de serviço respectivo, competindo à Caixa, quando tiver arrecadado as quotas correspondentes, a transferência para os serviços ultramarinos das importâncias destinadas a satisfazer esses encargos".
13) Cfr. João Alfaia, in obra citada na nota (6), I vol. págs. 714 e segs..
14) O Decreto-Lei nº 43/84 sofreu as rectificações publicados no Diário da República, I Série, de 30 de
Abril de 1984, 3º Suplemento.
15) Para que se efectivasse a criação de quadros de efectivos interdepartamentais em todos os departamentos ministeriais viria a ser publicado o Decreto-Lei nº 87/85, de 1 de Abril.
É o seguinte o teor do seu artigo 1º:
"1 - Para os efeito previstos no nº 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro, consideram-se criados quadros de efectivos interdepartamentais (QEI) em todos os departamentos ministeriais, com excepção daqueles onde, por legislação própria , já hajam sido constituídos.
2 - Esses QEI são criados junto das secretarias- gerais dos respectivos departamentos ministeriais ou dos competentes serviços de organização e pessoal, quando àquelas estejam legalmente cometidas atribuições nestes domínios".
16) O incentivo à aposentação vem a revelar-se também, claramente, nas Resoluções do Conselho de Ministros nº 31/88, de 7 de Julho, e nº 26/89, de 6 de Julho, publicadas no Diário da República, I Série, respectivamente, de 2 de Agosto de 1988, e 28 de Julho de 1989.
Por força da última das Resoluções, o pessoal considerado "excedente" ao abrigo do Decreto-Lei nº 43/84, e não só esse, acabaria por poder aposentar-se desde que possuisse pelo menos quinze anos de serviço, independentemente da idade, ou desde que possuisse pelo menos quarenta anos de idade, e dez de serviço para efeito de aposentação.
17) Trata-se do Decreto-Lei nº 14/97, de 17 de Janeiro.
18) O diploma em causa, que é o Decreto-Lei nº 13/97 referido, abrange um conjunto de pessoal discriminado no seu artigo 2º, com especial relevância para os indivíduos que exerceram funções no território de
Timor Leste e Macau. De qualquer modo contempla situações que se não prendem com a economia do parecer.
19) Da informação veiculada pelo ofício de 15 de Janeiro de 1996.
20) Cfr. João Alfaia in obra citada na nota (6), I vol., págs. 24 e segs., 34 e segs.
21) De acordo com o nº 1 do artigo 64º do Estatuto da Aposentação:
"1 - A pensão de aposentação é devida pela Caixa a partir da data em que o subscritor passa à situação de aposentado.
..................................................".
Legislação
DL 141/79 DE 1979/05/22 ART3 ART6.
EA72 ART37 ART53 N1 ART64.
DL 294/76 DE 1976/04/24.
DL 427/89 DE 1989/12/07 ART28.
DL 42/84 DE 1984/02/03 ART2 ART9 N3.
DL 43/84 DE 1984/02/03 ART4 ART6 N1 ART7 ART8 ART11 ART14 ART16 N1 ART18 N1.
DL 116/85 DE 1985/04/19 ART1.
DL 13/97 DE 1997/01/17.
DL 14/97 DE 1997/01717 ART1 ART13.
DL 247/92 DE 1992/11/07 ART2 ART11 ART12 ART13 ART24.
EA72 ART37 ART53 N1 ART64.
DL 294/76 DE 1976/04/24.
DL 427/89 DE 1989/12/07 ART28.
DL 42/84 DE 1984/02/03 ART2 ART9 N3.
DL 43/84 DE 1984/02/03 ART4 ART6 N1 ART7 ART8 ART11 ART14 ART16 N1 ART18 N1.
DL 116/85 DE 1985/04/19 ART1.
DL 13/97 DE 1997/01/17.
DL 14/97 DE 1997/01717 ART1 ART13.
DL 247/92 DE 1992/11/07 ART2 ART11 ART12 ART13 ART24.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL * PENSÕES.