80/1991, de 25.06.1992
Número do Parecer
80/1991, de 25.06.1992
Data do Parecer
25-06-1992
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério dos Negócios Estrangeiros
Relator
GARCIA MARQUES
Descritores
LUGAR DE ORIGEM
SERVIÇO DE ORIGEM
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
GABINETE DO PLANO DO ZAMBEZE
INTEGRAÇÃO
CATEGORIA
CARREIRA TECNICA
ACTO CONSTITUTIVO DE DIREITOS
ACTO VINCULADO
REVOGAÇÃO
SERVIÇO DE ORIGEM
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
GABINETE DO PLANO DO ZAMBEZE
INTEGRAÇÃO
CATEGORIA
CARREIRA TECNICA
ACTO CONSTITUTIVO DE DIREITOS
ACTO VINCULADO
REVOGAÇÃO
Conclusões
1 - Por despacho ministerial de 20 de Março de 1974, o requerente (...), então primeiro oficial, de nomeação definitiva, do quadro do Ministerio do Ultramar, foi contratado para a prestação de serviço em funções equivalentes ás de adjunto técnico de 1ª classe no Gabinete do Plano do Zambeze;
2 - Nos termos da nomeação aplicável, o tempo de duração do contrato foi considerado no exercicio do cargo de origem - cfr. artigo 48º, nº 5, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966;
3 - Por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, o requerente foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação e colocado na Direcção-Geral de Educação deste Ministerio, continuando contratado, em regime de prestação de serviço, no Gabinete do Plano do Zambeze;
4 - Em consequência das alterações legislativas e departamentais determinadas pela evolução politica subsequente a 25 de Abril de 1974, o serviço de origem do requerente, após a extinção do Ministério do Ultramar, foi pertencendo sucessivamente aos Ministérios da Coordenação Interterritorial e da Cooperação, a Secretaria de Estado de Integração Administrativa, a Secretaria de Estado da Administração Publica e, por fim, ao Ministério das Finanças;
5 - Considerando o facto de os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação terem sido integrados no Ministério dos Neócios Estrangeiros (artigo 17º, nº 3, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro), e atenta a extinção do Gabinete do Plano do Zambeze, operado pelo Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, o requerente passou a ficar na situação de adstrito a Secretaria-Geral do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, onde continuou a desempenhar, em regime de prestação de serviço, funções de natureza tecnica, tendo a sua categoria sido valorizada para a designação de tecnica de 1 classe;
6 - Por despacho de 28 de Julho de 1986 de Sua Excelencia o Ministero dos Negocios Estrangeiros foi o requerente provido, por integração, no lugar de chefe de secção do quadro de pessoal do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, de que tomou posse em 26 de Agosto de 1987;
7 - A referida integração e legalmente correcta, tendo-se verificado na categoria de designação e letra de vencimento igual a que o funcionario detinha no serviço de origem (artigo 4º, nº 1, alinea a), do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro);
8 - Assim, a pretensão formulada pelo requerente no sentido de essa categoria de integração no quadro do Ministerio dos Negocios Estrangeiros ser substituida pela de tecnico de 1ª classe não tem suporte legal.
2 - Nos termos da nomeação aplicável, o tempo de duração do contrato foi considerado no exercicio do cargo de origem - cfr. artigo 48º, nº 5, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966;
3 - Por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, o requerente foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação e colocado na Direcção-Geral de Educação deste Ministerio, continuando contratado, em regime de prestação de serviço, no Gabinete do Plano do Zambeze;
4 - Em consequência das alterações legislativas e departamentais determinadas pela evolução politica subsequente a 25 de Abril de 1974, o serviço de origem do requerente, após a extinção do Ministério do Ultramar, foi pertencendo sucessivamente aos Ministérios da Coordenação Interterritorial e da Cooperação, a Secretaria de Estado de Integração Administrativa, a Secretaria de Estado da Administração Publica e, por fim, ao Ministério das Finanças;
5 - Considerando o facto de os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação terem sido integrados no Ministério dos Neócios Estrangeiros (artigo 17º, nº 3, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro), e atenta a extinção do Gabinete do Plano do Zambeze, operado pelo Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, o requerente passou a ficar na situação de adstrito a Secretaria-Geral do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, onde continuou a desempenhar, em regime de prestação de serviço, funções de natureza tecnica, tendo a sua categoria sido valorizada para a designação de tecnica de 1 classe;
6 - Por despacho de 28 de Julho de 1986 de Sua Excelencia o Ministero dos Negocios Estrangeiros foi o requerente provido, por integração, no lugar de chefe de secção do quadro de pessoal do Ministerio dos Negocios Estrangeiros, de que tomou posse em 26 de Agosto de 1987;
7 - A referida integração e legalmente correcta, tendo-se verificado na categoria de designação e letra de vencimento igual a que o funcionario detinha no serviço de origem (artigo 4º, nº 1, alinea a), do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro);
8 - Assim, a pretensão formulada pelo requerente no sentido de essa categoria de integração no quadro do Ministerio dos Negocios Estrangeiros ser substituida pela de tecnico de 1ª classe não tem suporte legal.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado dos Negócios
Estrangeiros e da Cooperação,
Excelência:
1 .
O chefe de secção do quadro do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), (...), requereu a Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros que fosse "modificada a sua integração" naquele quadro, com o fundamento de que a mesma se deveria ter efectuado na categoria de técnico de 1º classe e não na de chefe de secção, como aconteceu.
Acolhendo sugestão feita nesse sentido em parecer adrede emitido pela Auditoria Jurídica, dignou-se Vossa Excelência, ao abrigo do artigo 34º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, solicitar parecer a esta instância que, por isso, cumpre prestar.
2.
2.1. Ao longo de três exposições, datadas de 10 de Março de 1989, 12 de Março de 1990 e 3 de Maio de 1991, o requerente levantou a problemática relativa à sua integração no quadro de pessoal do MNE, invocando fundamentalmente, em apoio da sua pretensão, o facto de, desde que foi adstrito ao MNE, ter desempenhado sempre funções técnicas, acrescendo que, ao tempo de tal integração, seria técnico de 1ª classe. Razão por que considera que, ao ter sido integrado na categoria de chefe de secção, com efeitos desde 26 de Agosto de 1987, o referido acto de integração terá violado o comando contido na alínea a) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro, "que impunha, por forma expressa, que lhe fosse atribuída categoria de designação e letra de vencimento igual à que detinha". Em tal conformidade, formulou o requerente a já exposta pretensão, mais requerendo a ocupação "de um dos lugares de técnico de 1ª classe inseridos na carreira técnica do mapa I anexo à Portaria nº 411/87, de 15 de Maio, ainda não provido" (1) .
Posteriormente, na exposição de 12 de Março de 1990, o requerente renovou o pedido de integração no quadro do MNE na categoria de técnico de 1ª classe, mais solicitando que essa integração fosse autorizada de imediato, uma vez que não pareceria justificar-se a audição da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) para a emissão de parecer não vinculativo. Por fim, no requerimento de 3 de Maio de 1991, dirigido, como os anteriores, ao Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros, O requerente vem "solicitar que seja sanada a irregularidade da sua integração no quadro do Ministério, o que constituindo um acto de reposição da legalidade configurará também a decisão justa que espera de Vossa Excelência”.
2.2. Conforme começou por referir na sua primeira exposição, o requerente é funcionário originário do antigo Ministério do Ultramar, no qual ingressou há mais de trinta anos, sendo a sua ligação ao MNE consequência das alterações introduzidas na estrutura daquele departamento do governo após 25 de Abril de 1974.
Justifica-se, por isso, que procuremos traçar o "percurso" feito pelo funcionário em causa, na parte que releva para o presente parecer, o que nos levará a, paralelamente, percorrer a evolução departamental sofrida com a evolução política subsequente a Abril de 1974.
2.2.1. Por despacho ministerial de 20 de Março de 1974, visado pelo Tribunal de Contas em 4 de Abril seguinte, o requerente, então primeiro-oficial, de nomeação definitiva, do quadro de secretaria do Ministério do Ultramar, foi contratado para a prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos Serviços Centrais do Gabinete do Plano do Zambeze” (2).
Pela sua singular relevância na definição da situação jurídica do requerente, justifica-se que se deixem, desde já, alinhados os segmentos fundamentais que passaram a traçar o correspondente quadro funcional.
Assim, o referido despacho não afectou a situação jurídico-funcional de base do requerente, na medida em que, após a sua emissão, continuou a ser titular da categoria de primeiro-oficial do quadro de pessoal do Ministério do Ultramar, de nomeação definitiva.
Por força do despacho, o mesmo foi, tão-somente, contratado para a prestação de serviço, em termos que oportunamente serão apreciados, em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos serviços do Gabinete do Plano do Zambeze (GPZ).
Ou seja, o exponente não foi transferido do quadro de pessoal do ex-Ministério do Ultramar para o quadro de GPZ, nem, por outro lado, transitou da categoria de 1º oficial para a categoria de adjunto técnico de 1ª classe.
Por forma sugestiva, embora numa formulação tecnicamente não muito rigorosa, poderá dizer-se que o que se passou consistiu no "destacamento" (temporário) de um funcionário da carreira administrativa do quadro de pessoal da secretaria do Ministério do Ultramar, com a categoria de 1º oficial, para o desempenho de funções correspondentes às de adjunto técnico de 1ª classe no GPZ. Só que tal "destacamento” nos termos da legislação então aplicável, assumiu a natureza de contrato para prestação de serviço.
Especialmente relevante é, em qualquer caso, reter o seguinte: o serviço de origem do funcionário continuou a ser o ex-Ministério do Ultramar, onde o mesmo detinha (e continuou a deter) a categoria de primeiro-oficial de nomeação vitalícia.
A sua contratação para a prestação de serviço em funções correspondentes a uma categoria de natureza técnica é irrelevante relativamente à sua situação jurídico-funcional de raíz, assumindo natureza transitória.
2.2.2. Justificar-se-á abrir, desde já, um parêntesis para bem apreender a situação em que o requerente se encontrava a exercer funções no GPZ, organismo que havia sido criado no Ministério do Ultramar, na dependência directa do Ministro, pelo Decreto-Lei nº 69/70, de 27 de Fevereiro (3) .
Depois de o artigo 5º fazer o elenco dos órgãos do GPZ, entre os quais se incluem os "serviços centrais" (4) dispõe o artigo 15º, nº3: "Além do pessoal incluído nos quadros, poderá ainda ser contratado ou assalariado, nos termos legais, o pessoal que as necessidades de serviço exigirem, dentro das disponibilidades financeiras existentes".
Por sua vez, o artigo 40º prevê como normação subsidiariamente aplicável o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (EFU), aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966.
De acordo com elementos constantes da documentação recebida com o pedido de parecer, as disposições legais autorizadoras da contratação do requerente, em regime de prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos Serviços Centrais do GPZ, eram justamente, para além dos já referidos artigos 15º, nº3, e 40º do Decreto-Lei nº 69/70, a alínea c) do artigo 45º e seu § 1º, e o artigo 48º, ambos do EFU (5) , cujo conteúdo importa, assim, conhecer.
Artigo 45º - "É admitida a prestação de serviços por contrato nos casos seguintes:
a) ............................................................
b) .............................................................
c) Na realização de quaisquer trabalhos com carácter eventual, nos quadros ou fora deles, independentemente do provimento de cargos, poderá ser contratado outro pessoal necessário aos serviços, desde que no respectivo orçamento tenham cabimento as despesas correspondentes, mesmo por verbas globais.
§1º - Nos casos das alíneas a) e b) segue-se o regime do contrato de provimento. No caso da alínea c), o contrato reger-se-á pelas suas cláusulas próprias e pelas especiais que a lei indicar, pelas regras do artigo 48º, servindo o presente estatuto como lei subsidiária".
Artigo 48º - "0 contrato para prestação de serviço permitido pela alínea c) do artigo 45º obedecerá às seguintes regras:
1ª - Durará o tempo previsto para a realização do trabalho, mas não mais de quatro anos.
2ª - Atribui ao contratado apenas os deveres e direitos estipulados no contrato, sem prejuízo da aplicação subsidiária do presente estatuto.
3ª - 0 contratado não fica sujeito a todas ou a parte das exigências do artigo 12º (6) , conforme no contrato se estipular, mas em caso algum poderá beneficiar da concessão do artigo 34º (7) .
4ª - A remuneração poderá ser global ou referida a períodos de tempo.
5ª - Se o contrato for celebrado com funcionário ultramarino ou do Ministério do Ultramar, o tempo que durar será considerado, para todos os efeitos, incluindo o de promoção, como prestado no exercício do cargo respectivo" (sublinhado agora).
Revestem-se de especial significado, inexistindo, de mais a mais, cláusulas próprias no contrato, as regras transcritas sob os números 1º e 5º, bem como a previsão constante da parte final do número 3º. Delas se pode extrair a conclusão de que a situação do requerente enquanto contratado no regime de prestação de serviço no GPZ se caracterizava pelos seguintes tópicos essenciais:
a) a razão de ser do respectivo contrato visava a realização de trabalhos com carácter eventual fora dos quadros;
b) tinha natureza temporária, não devendo prolongar-se por um período superior a quatro anos;
c) tratando-se de um funcionário (oriundo) do Ministério do Ultramar, o tempo de duração do contrato seria considerado, para todos os efeitos, incluindo o de progressão na carreira, como prestado no exercício do cargo respectivo no serviço de origem, que, como se viu, era a secretaria do então Ministério do Ultramar;
d) atenta a natureza da referida situação precária, ficava excluída a possibilidade de beneficiar da preferência prevista no artigo 34º do EFU.
2.2.3. Na sequência dos acontecimentos políticos do "25 de Abril", o Decreto-Lei nº 203/74, de 15 de Maio, definiu o programa do Governo Provisório e estabeleceu a respectiva orgânica, tendo criado o Ministério da Coordenação Interterritorial (artigo 1º, nº1, alínea b)], ao qual competia “ocupar-se dos assuntos respeitantes às relações entre Portugal europeu e os territórios do ultramar" (artigo 4º, nº1). Assim deixou de existir o Ministério do Ultramar. Todavia, seria efémera a vida do Ministério da Coordenação Interterritorial, extinto que foi pelo Decreto-Lei nº 412-B/75, de 7 de Agosto, o qual criou, em sua substituição, a Secretaria de Estado da Descolonização “para a qual transitaram todos os funcionários e serviços que compunham aquele Ministério" - artigo 2º.
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 532-A/75, de 25 de Setembro, criou o Ministério da Cooperação, que passou a compreender as Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação (8) .
Entretanto, por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, visado pelo Tribunal de Contas em 20 de Novembro do mesmo ano, o requerente (...), primeiro-oficial do quadro da secretaria, foi "promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação (9) e colocado na Direcção-Geral de Educação, (...), continuando contratado, em regime de prestação de serviço, nos Serviços Centrais do Gabinete do Plano do Zambeze" (10) (11) .
Portanto, por virtude deste despacho, o requerente foi promovido à categoria de chefe de secção (do Ministério da Cooperação), tendo sido colocado na Direcção-Geral de Educação (DGE), desse Ministério, sem prejuízo de continuar contratado, em regime de prestação de serviço, no GPZ.
Resulta, assim, impressivamente dos termos do citado despacho, tal como se acha publicado no Jornal Oficial, que o requerente, pertencendo, embora, ao quadro de pessoal do Ministério da Cooperação, continuou como contratado, em regime de prestação de serviço, no desempenho de funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos serviços centrais do GPZ.
2.2.4. Alguns diplomas merecem ainda uma específica referência.
Assim, o Decreto-Lei nº 197/76, de 18 de Março, aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Cooperação, tendo determinado que, até 30 de Junho de 1976, seriam extintas, por decreto referendado pelo Ministro da Cooperação, entre outros serviços, a Direcção-Geral de Educação e o Gabinete do Plano do Zambeze (artigo 19º, nº1), o que não chegou a acontecer.
Providenciando acerca do "pessoal pertencente aos serviços que foram ou venham a ser extintos e que não transite para os quadros dos serviços ou organismos previstos no presente diploma", o artigo 20º, nº1, estabelece que o mesmo será considerado, independentemente da sua forma de provimento, como excedente de pessoal, nas condições previstas na legislação em vigor (12) .
Todavia, decorridos menos de seis meses sobre a data da publicação da sua Lei Orgânica, o próprio Ministério da Cooperação viria a ser extinto - artigo 17º, nº1, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, que aprovou a nova orgânica do Governo.
Dispondo acerca do destino dos serviços das duas Secretarias de Estado que o integravam - Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação (13) -, dispõem os nºs 2 e 3 do referido artigo 17º:
“2- Os serviços da Secretaria de Estado da Descolonização, bem como o Gabinete de Assuntos Jurídicos, o pessoal da Secretaria-Geral e da Repartição do Gabinete ficam integrados na Secretaria de Estado da Integração Administrativa (14) .
3- Os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação ficam integrados no Ministério dos Negócios Estrangeiros" (15) .
E, atento o disposto no artigo 20º do mesmo diploma, "o pessoal dos Ministérios e Secretarias de Estado extintos transitará para os departamentos que passarem a desempenhar as respectivas atribuições, independentemente de quaisquer formalidades, e sendo respeitados os direitos adquiridos".
Entretanto, os serviços oriundos da Secretaria de Estado da Descolonização viriam a ser extintos pelo Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro, que definiu a orgânica da Secretaria de Estado da Administração Pública - cfr. artigo 21º, nº1, por força do qual foi declarada a extinção das Direcções-Gerais da Administração Civil, de Fazenda e de Educação. Atendendo ao facto de o requerente ter sido colocado, pelo despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, na Direcção-Geral de Educação (16) deverá entender-se que, em face da evolução legislativa de que se deu conta, passou o mesmo a pertencer, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 385/79, aos quadros da Secretaria de Estado da Administração Pública (SEAP), a qual, entre outros serviços, ficou a compreender o Serviço de Integração Administrativa - artigo 3º, alínea d) (17) .
Salientar-se-á ainda que, atento o disposto no nº2 do artigo 21º (do Decreto-Lei nº 385/79), a extinção das referidas Direcções-Gerais da Administração Civil, de Fazenda e de Educação (oriundas do Ministério da Cooperação) (18) só produziria efeito quando entrasse em vigor o decreto regulamentar respeitante ao Serviço de Integração Administrativa, devendo nele constar as regras sobre a transição do pessoal.
Foi o Decreto Regulamentar nº 81/79, de 31 de Dezembro que se desincumbiu desse encargo, estruturando e fixando a competência do Serviço de Integração Administrativa (SIA).
Depois de desenhar a estrutura do SIA, que passou a compreender duas Repartições (de Pessoal e de Tesouraria e Fazenda) (artigo 3º), o artigo 11º renovou o comando de extinção, já constante do artigo 21º do Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro, das Direcções-Gerais de Administração Civil, de Fazenda e de Educação, a partir da data da entrada em vigor desse diploma.
E, prescrevendo sobre o regime de transição do pessoal pertencente às Direcções-Gerais em apreço, estabeleceu o artigo 12º que o mesmo transitava para o quadro do pessoal do SIA ou para a Direcção dos Serviços da Administração Geral (19) , com salvaguarda de todos os direitos adquiridos (nº1).
É preciso aguardar até finais de 1985 para se detectar nova alteração legislativa com incidência departamental no domínio orgânico em que nos movemos. Foi, com efeito, o Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro, que, aprovando a Lei Orgânica do X Governo Constitucional, veio a extinguir a SEAP (artigo 26º, alínea a)), integrando os respectivos organismos e serviços no Ministério das Finanças - artigo 11º, nº3, com a expressa finalidade de serem objecto de reestruturação, fusão ou extinção. Tarefa cumprida pelo Decreto-Lei nº 229/86, de 14 de Agosto, que criou a Direcção-Geral da Administração Pública, para a qual foram transferidas as atribuições e competências da maior parte dos serviços que haviam constituído a ex-SEAP, entretanto extintos - cfr. artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 229/86.
2.3. Regressando aos serviços da Secretaria de Estado da Cooperação, que, nos termos do nº3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, foram integrados no MNE (cfr. supra, ponto 2.2.4.), cumpre salientar a publicação do Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, que estabeleceu a orgânica da Direcção-Geral da Cooperação, e em cujo artigo 22º se definia o comando de extinção, no prazo de cento e vinte dias, de vários serviços, entre os quais o GPZ. Em sequência, constava dos artigos 23º a 25º, normação transitoriamente aplicável ao pessoal que à data da publicação do diploma se encontrasse vinculado a qualquer título aos organismos a extinguir, enumerados no precedente artigo 22º.
Atenta a relevância de que se reveste para a economia do parecer, transcreve-se o artigo 23º, que dispõe o seguinte:
"1 - Até 31 de Dezembro de 1979, o pessoal que à data da publicação do presente diploma se encontre vinculado a qualquer título aos organismos a que se refere o artigo anterior poderá ser provido nos lugares do quadro anexo a este decreto-lei, com excepção da categoria de assessor, sem prejuízo das habilitações estabelecidas e de acordo com as seguintes regras:
a) Para categoria idêntica à que o funcionário já possui;
b) Para categoria imediatamente superior, desde que preencha os requisitos de tempo para promoção previstos para a respectiva carreira;
c) Para categoria de ingresso em outra carreira para a qual tenha as habilitações necessárias;
d) Para categoria correspondente às funções que o funcionário ou agente actualmente desempenha remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de remuneração.
2 - 0 disposto na alínea d) do número anterior só se aplica quando, por força do presente diploma,
se verificar que o funcionário a integrar é portador de categoria não existente no quadro do pessoal anexo ao presente diploma.
3 - 0 pessoal que não possa ser integrado por falta dos requisitos estabelecidos no nº1 do presente artigo manterá a vinculação anterior.
4 - 0 provimento previsto no nº1 deste artigo será feito mediante lista ou listas nominativas, aprovadas pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, sem dependência de quaisquer formalidades, salvo o visto do Tribunal de Contas e a publicação no "Diário da República" (20) .
Sublinhe-se, pela explicitação que comporta, o disposto no nº2, cujo conteúdo é aplicável nos casos em que a integração é feita, não em categoria idêntica ou imediatamente superior à que o funcionário já possui (ou em categoria de ingresso em outra carreira para a qual tenha as necessárias habilitações), mas sim em categoria correspondente às funções que actualmente desempenha. Trata-se, pois, de norma que poderá, justamente, ser chamada à colação aquando da interpretação, a que teremos de proceder, do artigo 4º, nº1, do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro.
2.3.1. Excedendo, embora, o prazo de 120 dias que fora fixado pelo artigo 22º do Decreto-Lei nº 486/79, o Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, extinguiu os referidos serviços naquele preceito enumerados, incluindo "o Gabinete do Plano do Zambeze, criado pelo Decreto-Lei nº 69/70, de 27 de Fevereiro" (artigo 1º).
Dada a sua saliente importância para o desenvolvimento da análise em curso, transcrevem-se os artigos 2º e 3º:
Artigo 2º: "0 pessoal pertencente aos serviços e organismos mencionados ora extintos (21) ou a eles vinculado a qualquer título poderá ser integrado no quadro da Direcção-Geral de Cooperação anexo ao Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, nos termos, condições e formas fixadas no artigo 23º do mesmo diploma, no prazo de sessenta dias a contar da entrada em vigor deste diploma".
Artigo 3º: "Até à publicação do decreto regulamentar previsto no artigo 24º do Decreto-Lei nº 486/79, o pessoal referido no mesmo artigo ficará adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, onde deverá efectuar de imediato a sua apresentação".
Foi nesta situação que o requerente passou a ficar, dando o mesmo conta, nas suas exposições, que, após a publicação do Decreto-Lei nº 367/80, se apresentou no MNE, "ficando na situação de adstrito à Secretaria-Geral nos termos do artigo 3º deste diploma", mais acrescentando que se encontra em exercício efectivo de funções no Palácio das Necessidades desde 16 de Fevereiro de 1981 (22) .
2.3.2. Justificar-se-á talvez que, em jeito de memorando, se consigne a peculiaridade da situação jurídico-funcional em que o requerente ficou a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, e da extinção, por ele operada, do Ministério da Cooperação e das Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação - artigos 17º, nº1, alínea a), e 18º, nº1, alíneas a) e b).
Vimos oportunamente como se processou a integração dos serviços das duas referidas Secretarias de Estado (cfr. supra, ponto 2.2.4.).
Por virtude da solução "bifurcada" constante dos nºs 2 e 3 do artigo 17º daquele diploma e da evolução legislativa subsequente, de que demos conta, atingiu-se a seguinte situação: atenta a extinção da Direcção-Geral de Educação (23) , em cujo quadro de pessoal o requerente fora colocado pelo citado despacho ministerial, publicado no "Diário do Governo", 2ª série, de 27 de Novembro de 1975, os respectivos funcionários passaram a pertencer aos quadros da ex-SEAP e, após a extinção desta, pelo Decreto-Lei nº 497/85, ao quadro do Ministério das Finanças.
Todavia, e uma vez que o GPZ, acompanhando a ex-Secretaria de Estado da Cooperação, à qual se encontrava orgânica e funcionalmente ligado, foi integrado, com os serviços daquela Secretaria de Estado, no MNE (nº3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 683-A/76), o exponente optou por privilegiar a sua integração, nos termos que em seguida passaremos a analisar, no MNE, em vez de assumir o desempenho de funções correspondentes à categoria que detinha (de chefe de secção) no Ministério das Finanças (24) .
2.4. "Considerando que o Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, extinguiu a Direcção-geral de Economia, a Comissão Interministerial do Café e o Fundo de Fomento e de Propaganda do Café, o Gabinete de Planeamento e Integração Económica, o Fundo de Fomento Mineiro Ultramarino, a Inspecção-Geral de Minas e o Gabinete do Plano do Zambeze e que por esse motivo importa definir o destino do respectivo pessoal, designadamente as regras da sua colocação em outros serviços ou organismos públicos" (25) , foi publicado o Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro, cujo artigo 1º estabelece que o diploma se aplica "a todo o pessoal ainda adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro".
Acrescenta o artigo 2º que "o pessoal a que se refere o artigo anterior terá o seguinte destino:
a) Integração nos quadros dos serviços ou organismos públicos onde se encontre a exercer funções à data da publicação do presente diploma, de acordo com as disposições dos artigos seguintes e com observância do disposto na alínea b) do artigo 6º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro (26) ;
b) Constituição de excedentes, nos termos do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro".
De acordo com a disciplina prevista no artigo 3º, a integração mencionada na alínea a) do artigo 2º realizar-se-á em vagas já existentes nos quadros dos respectivos serviços ou organismos ou em lugares a criar, mediante portarias de alargamento dos mesmos quadros, a extinguir quando vagarem.
Atinge-se, enfim, a disposição nuclear do nº1 do artigo 4º, que importa, por isso, transcrever. Dispõe o seguinte:
“1- A integração a que se refere a alínea a) do artigo 2º far-se-á:
a) Para categorias de designação e letra de vencimento iguais à que o funcionário ou agente detenha no serviço de origem, independentemente dos requisitos habilitacionais, legalmente estabelecidos;
b) Para categoria correspondente às funções actualmente desempenhadas, remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra de vencimento imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de remuneração, com observância dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos" (sublinhado agora) (27) .
2.5. Ou seja, para o pessoal a integrar nos quadros dos serviços ou organismos onde se encontrasse a desempenhar funções à data da publicação do diploma, duas vias se abriam, em alternativa:
- ou era integrado em categoria de designação e letra de vencimento igual à que já detivesse no serviço de origem; - ou era integrado em categoria correspondente às funções então desempenhadas, remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra imediatamente superior, se não se verificasse coincidência de remuneração.
De registar, nesta bifurcação de caminhos, uma significativa diferença: a primeira via de integração operava independentemente dos requisitos habilitacionais, legalmente estabelecidos; diversamente, a segunda só seria accionada com observância desses requisitos habilitacionais.
De saliente importância se revela ademais o seguinte:
- definição de qual seja o serviço de origem para os fins da aplicação da modalidade integrativa prevista na alínea a);
- determinação do que sejam as “funções actualmente desempenhadas” para a determinação da categoria de integração nos termos previstos na alínea b).
Por fim, e como resultado da actividade interpretativa a empreender, caberá distinguir os casos em que se aplica cada uma das referidas vias integrativas, definidas nas alíneas a) e b) do nº1 do artigo 4º. Ou, numa perspectiva pragmática, qual a via a utilizar para a concreta integração do requerente.
3.
3.1. Diga-se que, no respectivo diploma de provimento, no campo relativo às "disposições legais que autorizam o provimento" se enunciam o artigo 3º do Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro (28) e os artigos 1º, 2º, alínea a), 3º, alínea b), 4º, nº1, alínea b), e 6º, nº2, do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro (29) .
Ou seja, na alternativa colocada pelas alíneas a) e b) do artigo 4º (do Decreto-Lei nº 368/84) escolheu-se a segunda, o que terá representado, como se pensa fácil de provar, uma incorrecta opção (30) .
3.1.1.Valerá, todavia, a pena, antes de prosseguirmos, respigar do referido diploma de provimento mais alguns elementos. Assim:
a) Na identificação do funcionário, além do nome, consta o seguinte: "técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral";
b) No campo das "habilitações literárias" figura: "2º ciclo liceal";
c) No campo "cargo ou lugar" consta: "Chefe de Secção do quadro do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros";
d) No campo "origem da vaga" está inscrito o seguinte: "Lugar criado pela Portaria nº 927/85, de 5 de Dezembro, e nunca provido e mantido pela Portaria nº 411/87, de 15/5";
e) No campo "forma de provimento" figura: "integração";
f) Enfim, no campo "data do despacho e entidade que o subscreveu" pode ler-se o seguinte: "28/7/86, de Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros".
0 diploma de provimento, elaborado na Direcção-Geral do Pessoal, por cujo Director-Geral é subscrito, está datado de 9 de Julho de 1987.
3.1.2. Encontrando-se também no conjunto da documentação recebida, fotocópia do termo de posse, dele se podem extrair os seguintes elementos adicionais: a integração foi visada pelo Tribunal de Contas em 6 de Agosto de 1987, encontrando-se o referido movimento publicado no "Diário da República" nº195, de 26 desse mês e ano, tendo a posse sido conferida pelo secretário-geral Adjunto do MNE em 26 de Agosto de 1987.
Como já se sublinhou, e contrariamente ao que consta do diploma de provimento, entre as disposições legais que o autorizaram, figura a alínea a) (e não a alínea b)) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, não se registando, além dessa, qualquer outra divergência com o referido diploma de provimento (31) (32) .
Embora se desconheçam, como é lógico, as razoes que
determinaram a referida divergência, o certo é que se
considera que a opção tecnicamente adequada para, in caau", proceder à integração do requerente, seria a
aberta pela alínea a) do artigo 49.
3.1.3. Não se põe em dúvida que as funções desempenhadas pelo exponente no GPZ, bem como as exercidas depois de ter sido colocado na situação de adstrito ao MNE tenham revestido natureza essencialmente técnica (33) . A atestá-lo juntou, aliás, fotocópias de diversas fichas de notação, com datas a partir de 1-1-1982, em cuja parte opinativa em regra, se refere, curiosamente, que o mesmo está apto para o eventual exercício de funções de categoria superior, nomeadamente como técnico principal ou chefe de Repartição (34) .
Só que não é a natureza técnica das funções exercidas que converte em categoria da carreira técnica a categoria em que o funcionário está efectivamente provido. E situações de desempenho de funções dominante ou exclusivamente técnicas por funcionários pertencentes ao quadro administrativo não são, bem como a situação inversa, coisa rara na nossa Administração. Recorde-se que, no caso do requerente, tal situação existiu desde o início da sua prestação de serviço, em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe, no GPZ, uma vez que ele era então primeiro-oficial de nomeação definitiva do quadro da secretaria do Ministério do Ultramar.
E tal situação foi-se mantendo, não só quando foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação, mas também depois de ter sido adstrito ao MNE.
Como o próprio requerente reconhece, em paralelo com o contrato em regime de prestação de serviço, manteve-se a sua qualidade de chefe de secção, de nomeação definitiva, da SEIA (depois, da SEAP, e, enfim, do Ministério das Finanças).
Como não podia deixar de ser, só depois de visado o diploma de provimento, e de se ter processado a sua integração no MNE como chefe de secção, e que, na mesma data (ou seja, em 26 de Agosto de 1987), o requerente pediu a exoneração do lugar de chefe de secção do serviço de origem (35) .
3.2. Aqui chegados, é mister fundamentar algumas afirmações, expressas ou implícitas, anteriormente enunciadas ou subentendidas.
3.2.1. Se é certo que, como defende o requerente, a sua integração se deveria fundar na alínea a) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, já não assiste razão ao exponente quando sustenta que "a circunstância de (...) possuir também vinculação a um lugar de chefe de secção do Ministério das Finanças era irrelevante para efeitos da sua integração no quadro do MNE, a qual nos termos estabelecidos no Decreto-Lei nº 368/84 designadamente a alínea a) do nº1 do artigo 4º -, só poderia resultar da situação que detinha no Gabinete do Plano do Zambeze, da categoria que ali possuía e das funções que vinha desempenhando no MNE, condições que a serem respeitadas imporiam a sua integração na carreira técnica, como técnico de 1ª classe" (36) .
3.2.2. Comecemos por, muito sucintamente, enunciar as razões da não aplicação, nesta concreta integração, da via delineada pela alínea b) do nº1 do artigo 4º.
Em primeiro lugar, sempre se poderia defender que, à semelhança da explicitação contida no nº2 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, para uma situação em tudo similar, o disposto na alínea b), ou seja, a integração em "categoria correspondente às funções desempenhadas", só se aplicaria quando se verificasse que o funcionário a integrar era portador de categoria não existente no quadro do pessoal dos serviços do MNE, o que não seria obviamente o caso da categoria de chefe de secção (37) .
Mas, para além disso, a integração prevenida na alínea b) estava condicionada à "observância dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos", que eram, para a carreira de pessoal técnico, a posse de habilitação de curso superior que não confira o grau de licenciatura - artigo 9º, nº2, do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho.
Habilitações que o requerente não possuía.
3.2.3. Já não assim para as integrações a operar através do caminho previsto na alínea a) do nº1 do citado artigo 4º, dada a expressa ressalva final "independentemente dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos".
Só que a aplicação desta via integrativa coloca ao requerente um outro e inultrapassável obstáculo: é que o respectivo serviço de origem não era o GPZ, mas sim, por virtude da evolução legislativa oportunamente explicada, o Ministério das Finanças (38) , possuindo, consequentemente, em termos formais e definitivos, a categoria de chefe de secção, da qual pediu a exoneração aquando da integração no quadro do pessoal do MNE (39) . Não podia, assim, o requerente ser integrado com base na categoria com referência a qual desempenhava funções como contratado em regime de prestação de serviço.
É que a via integrativa que proporcionaria o reconhecimento das "funções desempenhadas" pelo requerente seria aquela que a alínea b) previne. Só que, pelas razões expostas, e como, nesse particular, o próprio exponente sustenta, é aplicável, no caso concreto, a modalidade de integração tutelada pela alínea a).
4.
4.1. Sabe-se - e isso já foi dito - que o contrato em regime de prestação de serviço, nas condições vertidas no EFU e no Decreto-Lei nº 69/70 (cfr. supra, ponto 2.2.2.) confere um vínculo precário, de natureza temporária (40) .
São conhecidas as razões por que a Administração tem muitas vezes vantagem em nomear funcionários que têm provimento definitivo nos lugares que estão a desempenhar para outros cargos de vínculo precário (41). A constatação de tal evidência está na génese da previsão dos chamados instrumentos de mobilidade, particular frequência da sua utilização, o recurso ao destacamento e à requisição (42).
0 regime-regra destas formas de mobilidade implica, como é lógico, o não prejuízo dos direitos e regalias (dos funcionários abrangidos) inerentes aos lugares de origem, não dando lugar à abertura de vaga no quadro de origem e considerando-se o serviço prestado nessas situações como prestado no serviço de origem.
Recordar-se-á que, também no respeitante à situação do requerente, enquanto contratado em regime de prestação de serviço no GPZ, o tempo de duração do contrato seria considerado, para todos os efeitos, incluindo o de progressão na carreira, como prestado no exercício do cargo respectivo no serviço de origem.
4.2. A integração consiste numa das modalidades de preenchimento de lugares de natureza mais acentuadamente excepcional, sendo geralmente determinada por um processo colectivo, que se verifica aquando da reforma ou extinção de um departamento (43).
Verifica-se a integração, isto é, "o preenchimento de lugares de quadros por indivíduos que ocupavam lugares dos quadros ou além deles em outro elenco de pessoal, no mesmo ou em outro departamento, (efectuado) em categorias correspondentes ou não às anteriormente ocupadas, consoante os critérios da lei de integração e com um mínimo de formalidades", quer quando o pessoal transita para lugares do novo quadro do mesmo departamento, quer quando o pessoal do departamento extinto é distribuído pelos demais departamentos da Administração Pública (44).
São, assim, elementos do conceito de integração, os seguintes:
a) Ocupação de lugar do novo quadro;
b) Por profissional prestando serviço a uma pessoa colectiva de direito público;
c) Em categoria resultante das regras contidas na lei de integração (45) ;
d) Efectuada com um mínimo de formalidades por força da lei;
e) Implicando a extinção do lugar anterior (46).
4.3. Resulta do que se expôs, nomeadamente no ponto 3., que a integração do requerente na categoria de chefe de secção do quadro do MNE é a correcta, revelando-se desprovida de fundamento legal a pretensão formulada no sentido da substituição dessa categoria pela de técnico de 1ª classe.
Constatou-se, todavia, que o diploma individual de provimento através do qual a integração se efectuou padece de irregularidade, na medida em que nele se menciona, entre as disposições legais que autorizam o provimento, a alínea b) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84 (e não, como deveria ser a alínea a)).
Trata-se, no entanto, tão-somente de uma irregularidade formal que não inquinou de modo substancial o acto de integração praticado.
Mas, mesmo a entender-se o diploma de provimento ferido de ilegalidade, o vício seria o de mera anulabilidade, mostrando-se, por isso, sanado, por a sua invalidade não ter sido impugnada dentro do prazo de interposição do recurso contencioso - cfr. artigos 135º, 136º e 141º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, artigo 18º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, e artigo 28º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.
No respeitante ao acto (final) de integração do requerente, tendo o mesmo sido validamente praticado no exercício de poderes vinculados, não pode ser objecto de revogação - cfr. o artigo 140º, nº1, alínea a), do CPA.
Acresce que da prática do referido acto resultou a extinção do lugar de origem do requerente (47) .
5.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª - Por despacho ministerial de 20 de Março de 1974, o requerente(...), então primeiro-oficial, de nomeação definitiva, do quadro do Ministério do Ultramar, foi contratado para a prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe no Gabinete do Plano do Zambeze;
2ª - Nos termos da normação aplicável, o tempo de duração do contrato foi considerado, para todos os efeitos, incluindo o de promoção, como prestado no exercício do cargo de origem - cfr. artigo 48º, nº5, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966;
3ª - Por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, o requerente foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação e colocado na Direcção-Geral de Educação deste Ministério, continuando contratado, em regime de prestação de serviço, no Gabinete do Plano do Zambeze;
4ª - Em consequência das alterações legislativas e departamentais determinadas pela evolução política subsequente a 25 de Abril de 1974, o serviço de origem do requerente, após a extinção do Ministério do Ultramar, foi pertencendo sucessivamente aos Ministérios da Coordenação Interterritorial e da Cooperação, à Secretaria de Estado de Integração Administrativa, à Secretaria de Estado da Administração Pública e, por fim, ao Ministério das Finanças;
5ª - Considerando o facto de os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação terem sido integrados no Ministério dos Negócios Estrangeiros (artigo 17º, nº3, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro), e atenta a extinção do Gabinete do Plano do Zambeze, operada pelo Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, o requerente passou a ficar na situação de adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, onde continuou a desempenhar, em regime de prestação de serviço, funções de natureza técnica, tendo a sua categoria sido valorizada para a designação de técnico de 1ª classe;
6ª - Por despacho de 28 de Julho de 1986 de Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros foi o requerente provido, por integração, no lugar de chefe de secção do quadro de pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, de que tomou posse em 26 de Agosto de 1987;
7ª - A referida integração é legalmente correcta, tendo-se verificado na categoria de designação e letra de vencimento igual à que o funcionário detinha no serviço de origem (artigo 4º, nº1, alínea a), do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro);
8ª - Assim, a pretensão formulada pelo requerente no sentido de essa categoria de integração no quadro do Ministério dos Negócios Estrangeiros ser substituída pela de técnico de 1ª classe não tem suporte legal.
(1) Veja-se o nº8 do requerimento de 10 de Março de 1989.
(2) Conforme aviso publicado no "Diário do Governo", II Série, nº102, de 2 de Maio de 1974, pelo Gabinete do Plano do Zambeze, com a expressa referência a posterior publicação no "Boletim Oficial" do Estado de Moçambique.
(3) Com a designação completa de "Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Região do Zambeze", organismo dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, com património próprio (artigo 1º).
(4) "Com sede em Lisboa, serão organizados em direcções de serviços, correspondentes aos grandes sectores de actividade do Gabinete" - artigo 11º.
(5) Cfr., v.g., o ponto 9.3. do parecer da Auditoria Jurídica.
(6) Estabelecia as condições gerais para o desempenho de funções, por nomeação ou contrato, em lugares públicos das províncias ultramarinas ou do Ministério do Ultramar.
(7) Estabelecia uma preferência no provimento de lugares de ingresso em favor dos contratados que tivessem prestado serviço há mais de um ano com boas informações.
(8) Nos termos do artigo 2º, os funcionários da Secretaria de Estado da Descolonização e do Gabinete Coordenador para a Cooperação, que fora criada pelo Decreto-Lei nº 791/74, de 31 de Dezembro, transitaram, independentemente de quaisquer formalidades, para o Ministério da Cooperação, "mantendo a natureza do seu actual vínculo à função Pública".
(9) A data da produção do despacho ministerial - 14 de Julho -ainda não tinha sido criado o Ministério da Cooperação, pelo que, em bom rigor, deveria ter-se feito referência ao pré-existente Ministério da Coordenação Interterritorial. Atendendo, porém, à data do visto do Tribunal de Contas - 20 de Novembro - e à publicação e entrada em vigor, entretanto ocorridas, do Decreto-Lei nº 532-A/75, de 25 de Setembro, ter-se-á entendido dever fazer referência ao Ministério recém-criado.
(10) Conforme publicação no "Diário do Governo", 2ª Série, nº 275, de 27 de Novembro de 1975.
(11) Os quadros do pessoal da GPZ foram aprovados pelo Decreto nº 218/70, de 16 de Maio, rectificado no "Diário do Governo", nº150, de 30-6-1970, e nº82, de 7-4-1971. Refira-se, como curiosidade, que no mapa I anexo ao referido diploma, relativo aos "Serviços Centrais" não figurava qualquer lugar de adjunto técnico de 1ª classe, encontrando-se apenas inscrito um lugar de adjunto técnico principal (letra H).
(12) Estava em vigor, ao tempo, o Decreto-Lei nº 656/74, de 23 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 24/75, de 23 de Janeiro, que viriam a ser parcialmente revogados pelo Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, que, além do mais, formalizou a criação de um quadro geral de adidos.
(13) Cfr. o artigo 2º, nº1, do Decreto-Lei nº 197/76 e o artigo 18º, nº1, alíneas a) e b), do citado Decreto nº 683-A/76.
(14) Os serviços pertencentes à DGE transitaram da Secretaria de Estado da Descolonização.
(15) Tratava-se da Direcção-Geral da Cooperação, do Instituto para a Cooperação Económica, do Instituto para a Cooperação Científica e Tecnológica e do Centro de Informação e Documentação - artigos 11º a 15º do citado Decreto-Lei nº 197/76. Mais tarde, o Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, estabeleceria a orgânica da Direcção-Geral da Cooperação no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
(16) Cfr. supra, ponto 2.2.3.
(17) Para além das Direcções-Gerais de Organização Administrativa, da Função Pública e de Recrutamento e Formação, do Centro de Informação e Documentação Administrativa e dos Serviços de Administração Geral.
(18) Tais Direcções-Gerais já constituíam serviços centrais no âmbito do ex-Ministério do Ultramar - cfr. artigo 5º, nºs 3, 4 e 6, do Decreto-Lei nº 47743, de 2 de Junho de 1967, que promulgou a respectiva Lei Orgânica. Vejam-se ainda, no mesmo diploma, os artigos 34º a 39º, relativamente à Direcção-Geral da Administração Civil; os artigos 45º a 49º, quanto à Direcção-Geral da Fazenda; e os artigos 80º a 84º, no respeitante à Direcção-Geral de Educação.
(19) Cfr. artigo 3º, alínea f), do Decreto-Lei nº 385/79.
(20) Providenciando quanto ao pessoal que não fosse incluído nas listas nominativas, o artigo 24º mandava aplicar-lhe o disposto no nº1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 819/76, de 12 de Novembro (que define princípios de transição dos funcionários dos serviços que hajam sido extintos), mediante decreto regulamentar, até cuja publicação continuaria a ser abonado de vencimentos por conta das verbas dos organismos mencionados no artigo 22º, mantendo a designação funcional e a letra de vencimento (artigo 25º).
(21) Só os enumerados no artigo 1º.
(22) Cfr., v.g., os nºs 3 e 4 da sua exposição inicial (de 10 de Março de 1989). Na exposição de 3 de Maio de 1991 acrescenta que, "a partir de 16.2.81 passou a integrar o Gabinete Técnico da então Direcção-Geral dos Serviços Centrais, com funções de assessoria de natureza técnica de nível de responsabilidade e de complexidade idênticos aos de técnico superior que também ali presta serviço".
(23) Pelo Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro.
(24) A detalhada notícia dada acerca de evolução legislativa ocorrida permite compreender a razão de ser da afirmação produzida pelo requerente, na sua exposição de 3 de Maio de 1991, no sentido de o mesmo "possuir também vinculação a um lugar de chefe de secção do quadro do Ministério das Finanças".
(25) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 368/84, com sublinhados da nossa responsabilidade.
(26) Segundo o qual (em caso de criação ou alteração de quadros de pessoal) é vedado prever a integração directa em lugares do quadro a pessoal que não tenha a qualidade de funcionário ou que, sendo agente, não desempenhe funções em regime de tempo completo, não se encontre sujeito à disciplina, hierarquia e horários do respectivo serviço e conte menos de 3 anos de serviço ininterrupto.
(27) 0 nº2 revela-se destituído de relevo para a inteligência do parecer.
(28) Transcrito supra, sob o nº 2.3.l., in fine.
(29) Quanto às normas dos artigos 1º, 2º, 3º e 4º, cfr. supra, ponto 2.4. 0 nº2 do artigo 6º dispõe que "a integração dos funcionários e agentes prevista na alínea a) do artigo 2º far-se-á, independentemente de concurso, mediante despacho do membro do Governo de quem dependa ou por quem seja tutelado o serviço ou organismo integrador e está sujeita a visto do Tribunal de Contas".
(30) Todavia, no termo da posse, datado de 26 de Agosto de 1987, é feita menção à alínea a) do nº1 do citado artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84.
(31) Com efeito, a fls. 10475 do citado nº195 do "Diário da República", II série, de 26-8-1987, pode ler-se o seguinte:
"Fernando Manuel Oliveira Brites Moita, técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral – despacho ministerial de 28-7-86 integrando-o com a categoria de chefe de secção no quadro de pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ocupando um dos lugares criados pela Portaria nº 927/85, de 5-12, mantido pela Portaria nº 411/87, de 15-5, nunca provido. (Visto, TC, 6-8-87). São devidos emolumentos".
(32) A referência constante à categoria de "Técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral" (e não à de adjunto técnico de 1ª classe) derivou da circunstância de, por despacho ministerial de 20-6-83, e ao abrigo do disposto no artigo 6º, nº1, do Decreto-Lei nº 377/79, de 13 de Setembro, em conjugação com o artigo 3º, nº1, do mesmo diploma (que estabeleceu medidas de simplificação burocrática na aplicação do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Julho, sobre reestruturação de carreiras), ter sido valorizada a categoria de adjunto técnico de 1ª classe para a designação de técnico de 1ª classe, letra H, com efeitos desde 1 de Julho de 1979. No entanto, tal valorização não tem, como é óbvio, implicações jurídicas na análise da situação do requerente, uma vez que se mantivera o regime em que prestou serviço no CK e "depois" como adstrito à Secretaria-Geral do MNE (contrato em regime de prestação de serviço), permanecendo a sua vinculação como chefe de secção, de nomeação definitiva, primeiro da Secretaria de Estado de Integração Administrativa e, depois, da Secretaria de Estado da Administração Pública - cfr. ponto 2.4. É, aliás, o próprio requerente que o reconhece, ao escrever, na sua exposição de 3 de Maio de 1991, que exercia, em 10-9-80, no GPZ as funções de adjunto técnico de 1ª classe, contratado, em regime de prestação de serviços, "sendo simultaneamente chefe de secção, de nomeação definitiva, da então Secretaria de Estado da Integração Administrativa".
(33) 0 requerente refere ter prestado funções de assessoria de natureza técnica no Gabinete Técnico da então Direcção-Geral dos Serviços Centrais (a partir, de 16-2-1981; em seguida, a partir do início de 1986, na Direcção de Serviços de Recrutamento, Formação e Planeamento da D.G.P.; enfim, no Serviço do Protocolo, a partir de finais de 1988).
(34) 0 serviço do requerente foi sempre classificado como "Muito Bom”.
(35) Então, o Ministério das Finanças.
(36) Da sua exposição de 3 de Maio de 1991.
(37) Cfr. supra, ponto 2.3., in fine.
(38) Cfr. artigos 11º, nº3, nº 269, alínea a) do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro.
(39) Veja-se nesse sentido a posição da DGAP, transmitida por ofício de 20 de Março de 1990 ao Director-Geral do Pessoal do MNE.
(40) Acerca da figura do contrato de prestação de serviço e sua distinção de figura afins, vejam-se os pareceres nºs 36/85, de 30 de Maio de 1985, inédito, 50/85, de 4 de Julho de 1985, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 24 de Maio de 1986, nº 142/88, de 22 de Março de 1990, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 7 de Agosto de 1990, e nº 57/89, de 12 de Julho de 1989, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 3 de Novembro de 1989.
(41) Facto já reconhecido no preâmbulo do Decreto-Lei nº 37881, de 11 de Julho de 1950.
(42) Cfr. os artigos 20º, alíneas d) e e), 24º e 25º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, que viriam a ser revogados pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (artigo 45º), vigorando, hoje, para a requisição e o destacamento, o artigo 27º deste diploma.
(43) Neste ponto acompanhar-se-á de perto João Alfaia, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", Almedina, Coimbra, 1985, vol. I, págs. 320 e ss.
(44) Inclusive através do funcionamento de um Quadro Geral de Adidos.
(45) Escreve, a este propósito, o referido autor que uma das lacunas graves do actual sistema é não existir um conjunto de regras que discipline a integração em geral. E acrescenta:
"Poderá, no entanto, afirmar-se que, na base dos critérios de integração, há sempre dois factores básicos: terá de partir-se sempre da categoria anteriormente ocupada e, subsidiariamente, do tempo de bom e efectivo serviço e da natureza das funções exercidas”.
(46) Do que resultam as modalidades de integração discriminadas a págs. 323, loc.cit..
(47) Acerca da distinção entre acto constitutivo ou não constitutivo de direitos, na perspectiva da regra de irrevogabilidade daquele, vejam-se, na doutrina, Robin de Andrade, "A Revogação dos Actos Administrativos", 2ª edição, Coimbra Editora, págs. 116 e ss., e Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Lisboa, 1989, volume III, págs. 367 e ss. Vejam-se também os pareceres nºs 181/81, inédito, 143/82 e 195/82, no "Boletim do Ministério da Justiça, nº 327, pág. 399, e nº 329, pág. 325, respectivamente, 111/84, de 4 de Julho de 1985, 44/84, de 6 de Dezembro de 1984, 80/89, publicado no "Diário da República nº 158, de 11 de Julho de 1990.
Sobre a revogabilidade, apenas com fundamento em ilegalidade, de um acto vinculado, cfr. o parecer nº 213/77, de 27 de Outubro de 1977, publicado no "Diário da República", 2ª série, nº40, de 17 de Fevereiro de 1978.
Estrangeiros e da Cooperação,
Excelência:
1 .
O chefe de secção do quadro do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE), (...), requereu a Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros que fosse "modificada a sua integração" naquele quadro, com o fundamento de que a mesma se deveria ter efectuado na categoria de técnico de 1º classe e não na de chefe de secção, como aconteceu.
Acolhendo sugestão feita nesse sentido em parecer adrede emitido pela Auditoria Jurídica, dignou-se Vossa Excelência, ao abrigo do artigo 34º da Lei nº 47/86, de 15 de Outubro, solicitar parecer a esta instância que, por isso, cumpre prestar.
2.
2.1. Ao longo de três exposições, datadas de 10 de Março de 1989, 12 de Março de 1990 e 3 de Maio de 1991, o requerente levantou a problemática relativa à sua integração no quadro de pessoal do MNE, invocando fundamentalmente, em apoio da sua pretensão, o facto de, desde que foi adstrito ao MNE, ter desempenhado sempre funções técnicas, acrescendo que, ao tempo de tal integração, seria técnico de 1ª classe. Razão por que considera que, ao ter sido integrado na categoria de chefe de secção, com efeitos desde 26 de Agosto de 1987, o referido acto de integração terá violado o comando contido na alínea a) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro, "que impunha, por forma expressa, que lhe fosse atribuída categoria de designação e letra de vencimento igual à que detinha". Em tal conformidade, formulou o requerente a já exposta pretensão, mais requerendo a ocupação "de um dos lugares de técnico de 1ª classe inseridos na carreira técnica do mapa I anexo à Portaria nº 411/87, de 15 de Maio, ainda não provido" (1) .
Posteriormente, na exposição de 12 de Março de 1990, o requerente renovou o pedido de integração no quadro do MNE na categoria de técnico de 1ª classe, mais solicitando que essa integração fosse autorizada de imediato, uma vez que não pareceria justificar-se a audição da Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP) para a emissão de parecer não vinculativo. Por fim, no requerimento de 3 de Maio de 1991, dirigido, como os anteriores, ao Senhor Ministro dos Negócios Estrangeiros, O requerente vem "solicitar que seja sanada a irregularidade da sua integração no quadro do Ministério, o que constituindo um acto de reposição da legalidade configurará também a decisão justa que espera de Vossa Excelência”.
2.2. Conforme começou por referir na sua primeira exposição, o requerente é funcionário originário do antigo Ministério do Ultramar, no qual ingressou há mais de trinta anos, sendo a sua ligação ao MNE consequência das alterações introduzidas na estrutura daquele departamento do governo após 25 de Abril de 1974.
Justifica-se, por isso, que procuremos traçar o "percurso" feito pelo funcionário em causa, na parte que releva para o presente parecer, o que nos levará a, paralelamente, percorrer a evolução departamental sofrida com a evolução política subsequente a Abril de 1974.
2.2.1. Por despacho ministerial de 20 de Março de 1974, visado pelo Tribunal de Contas em 4 de Abril seguinte, o requerente, então primeiro-oficial, de nomeação definitiva, do quadro de secretaria do Ministério do Ultramar, foi contratado para a prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos Serviços Centrais do Gabinete do Plano do Zambeze” (2).
Pela sua singular relevância na definição da situação jurídica do requerente, justifica-se que se deixem, desde já, alinhados os segmentos fundamentais que passaram a traçar o correspondente quadro funcional.
Assim, o referido despacho não afectou a situação jurídico-funcional de base do requerente, na medida em que, após a sua emissão, continuou a ser titular da categoria de primeiro-oficial do quadro de pessoal do Ministério do Ultramar, de nomeação definitiva.
Por força do despacho, o mesmo foi, tão-somente, contratado para a prestação de serviço, em termos que oportunamente serão apreciados, em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos serviços do Gabinete do Plano do Zambeze (GPZ).
Ou seja, o exponente não foi transferido do quadro de pessoal do ex-Ministério do Ultramar para o quadro de GPZ, nem, por outro lado, transitou da categoria de 1º oficial para a categoria de adjunto técnico de 1ª classe.
Por forma sugestiva, embora numa formulação tecnicamente não muito rigorosa, poderá dizer-se que o que se passou consistiu no "destacamento" (temporário) de um funcionário da carreira administrativa do quadro de pessoal da secretaria do Ministério do Ultramar, com a categoria de 1º oficial, para o desempenho de funções correspondentes às de adjunto técnico de 1ª classe no GPZ. Só que tal "destacamento” nos termos da legislação então aplicável, assumiu a natureza de contrato para prestação de serviço.
Especialmente relevante é, em qualquer caso, reter o seguinte: o serviço de origem do funcionário continuou a ser o ex-Ministério do Ultramar, onde o mesmo detinha (e continuou a deter) a categoria de primeiro-oficial de nomeação vitalícia.
A sua contratação para a prestação de serviço em funções correspondentes a uma categoria de natureza técnica é irrelevante relativamente à sua situação jurídico-funcional de raíz, assumindo natureza transitória.
2.2.2. Justificar-se-á abrir, desde já, um parêntesis para bem apreender a situação em que o requerente se encontrava a exercer funções no GPZ, organismo que havia sido criado no Ministério do Ultramar, na dependência directa do Ministro, pelo Decreto-Lei nº 69/70, de 27 de Fevereiro (3) .
Depois de o artigo 5º fazer o elenco dos órgãos do GPZ, entre os quais se incluem os "serviços centrais" (4) dispõe o artigo 15º, nº3: "Além do pessoal incluído nos quadros, poderá ainda ser contratado ou assalariado, nos termos legais, o pessoal que as necessidades de serviço exigirem, dentro das disponibilidades financeiras existentes".
Por sua vez, o artigo 40º prevê como normação subsidiariamente aplicável o Estatuto do Funcionalismo Ultramarino (EFU), aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966.
De acordo com elementos constantes da documentação recebida com o pedido de parecer, as disposições legais autorizadoras da contratação do requerente, em regime de prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos Serviços Centrais do GPZ, eram justamente, para além dos já referidos artigos 15º, nº3, e 40º do Decreto-Lei nº 69/70, a alínea c) do artigo 45º e seu § 1º, e o artigo 48º, ambos do EFU (5) , cujo conteúdo importa, assim, conhecer.
Artigo 45º - "É admitida a prestação de serviços por contrato nos casos seguintes:
a) ............................................................
b) .............................................................
c) Na realização de quaisquer trabalhos com carácter eventual, nos quadros ou fora deles, independentemente do provimento de cargos, poderá ser contratado outro pessoal necessário aos serviços, desde que no respectivo orçamento tenham cabimento as despesas correspondentes, mesmo por verbas globais.
§1º - Nos casos das alíneas a) e b) segue-se o regime do contrato de provimento. No caso da alínea c), o contrato reger-se-á pelas suas cláusulas próprias e pelas especiais que a lei indicar, pelas regras do artigo 48º, servindo o presente estatuto como lei subsidiária".
Artigo 48º - "0 contrato para prestação de serviço permitido pela alínea c) do artigo 45º obedecerá às seguintes regras:
1ª - Durará o tempo previsto para a realização do trabalho, mas não mais de quatro anos.
2ª - Atribui ao contratado apenas os deveres e direitos estipulados no contrato, sem prejuízo da aplicação subsidiária do presente estatuto.
3ª - 0 contratado não fica sujeito a todas ou a parte das exigências do artigo 12º (6) , conforme no contrato se estipular, mas em caso algum poderá beneficiar da concessão do artigo 34º (7) .
4ª - A remuneração poderá ser global ou referida a períodos de tempo.
5ª - Se o contrato for celebrado com funcionário ultramarino ou do Ministério do Ultramar, o tempo que durar será considerado, para todos os efeitos, incluindo o de promoção, como prestado no exercício do cargo respectivo" (sublinhado agora).
Revestem-se de especial significado, inexistindo, de mais a mais, cláusulas próprias no contrato, as regras transcritas sob os números 1º e 5º, bem como a previsão constante da parte final do número 3º. Delas se pode extrair a conclusão de que a situação do requerente enquanto contratado no regime de prestação de serviço no GPZ se caracterizava pelos seguintes tópicos essenciais:
a) a razão de ser do respectivo contrato visava a realização de trabalhos com carácter eventual fora dos quadros;
b) tinha natureza temporária, não devendo prolongar-se por um período superior a quatro anos;
c) tratando-se de um funcionário (oriundo) do Ministério do Ultramar, o tempo de duração do contrato seria considerado, para todos os efeitos, incluindo o de progressão na carreira, como prestado no exercício do cargo respectivo no serviço de origem, que, como se viu, era a secretaria do então Ministério do Ultramar;
d) atenta a natureza da referida situação precária, ficava excluída a possibilidade de beneficiar da preferência prevista no artigo 34º do EFU.
2.2.3. Na sequência dos acontecimentos políticos do "25 de Abril", o Decreto-Lei nº 203/74, de 15 de Maio, definiu o programa do Governo Provisório e estabeleceu a respectiva orgânica, tendo criado o Ministério da Coordenação Interterritorial (artigo 1º, nº1, alínea b)], ao qual competia “ocupar-se dos assuntos respeitantes às relações entre Portugal europeu e os territórios do ultramar" (artigo 4º, nº1). Assim deixou de existir o Ministério do Ultramar. Todavia, seria efémera a vida do Ministério da Coordenação Interterritorial, extinto que foi pelo Decreto-Lei nº 412-B/75, de 7 de Agosto, o qual criou, em sua substituição, a Secretaria de Estado da Descolonização “para a qual transitaram todos os funcionários e serviços que compunham aquele Ministério" - artigo 2º.
Por sua vez, o Decreto-Lei nº 532-A/75, de 25 de Setembro, criou o Ministério da Cooperação, que passou a compreender as Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação (8) .
Entretanto, por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, visado pelo Tribunal de Contas em 20 de Novembro do mesmo ano, o requerente (...), primeiro-oficial do quadro da secretaria, foi "promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação (9) e colocado na Direcção-Geral de Educação, (...), continuando contratado, em regime de prestação de serviço, nos Serviços Centrais do Gabinete do Plano do Zambeze" (10) (11) .
Portanto, por virtude deste despacho, o requerente foi promovido à categoria de chefe de secção (do Ministério da Cooperação), tendo sido colocado na Direcção-Geral de Educação (DGE), desse Ministério, sem prejuízo de continuar contratado, em regime de prestação de serviço, no GPZ.
Resulta, assim, impressivamente dos termos do citado despacho, tal como se acha publicado no Jornal Oficial, que o requerente, pertencendo, embora, ao quadro de pessoal do Ministério da Cooperação, continuou como contratado, em regime de prestação de serviço, no desempenho de funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe nos serviços centrais do GPZ.
2.2.4. Alguns diplomas merecem ainda uma específica referência.
Assim, o Decreto-Lei nº 197/76, de 18 de Março, aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Cooperação, tendo determinado que, até 30 de Junho de 1976, seriam extintas, por decreto referendado pelo Ministro da Cooperação, entre outros serviços, a Direcção-Geral de Educação e o Gabinete do Plano do Zambeze (artigo 19º, nº1), o que não chegou a acontecer.
Providenciando acerca do "pessoal pertencente aos serviços que foram ou venham a ser extintos e que não transite para os quadros dos serviços ou organismos previstos no presente diploma", o artigo 20º, nº1, estabelece que o mesmo será considerado, independentemente da sua forma de provimento, como excedente de pessoal, nas condições previstas na legislação em vigor (12) .
Todavia, decorridos menos de seis meses sobre a data da publicação da sua Lei Orgânica, o próprio Ministério da Cooperação viria a ser extinto - artigo 17º, nº1, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, que aprovou a nova orgânica do Governo.
Dispondo acerca do destino dos serviços das duas Secretarias de Estado que o integravam - Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação (13) -, dispõem os nºs 2 e 3 do referido artigo 17º:
“2- Os serviços da Secretaria de Estado da Descolonização, bem como o Gabinete de Assuntos Jurídicos, o pessoal da Secretaria-Geral e da Repartição do Gabinete ficam integrados na Secretaria de Estado da Integração Administrativa (14) .
3- Os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação ficam integrados no Ministério dos Negócios Estrangeiros" (15) .
E, atento o disposto no artigo 20º do mesmo diploma, "o pessoal dos Ministérios e Secretarias de Estado extintos transitará para os departamentos que passarem a desempenhar as respectivas atribuições, independentemente de quaisquer formalidades, e sendo respeitados os direitos adquiridos".
Entretanto, os serviços oriundos da Secretaria de Estado da Descolonização viriam a ser extintos pelo Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro, que definiu a orgânica da Secretaria de Estado da Administração Pública - cfr. artigo 21º, nº1, por força do qual foi declarada a extinção das Direcções-Gerais da Administração Civil, de Fazenda e de Educação. Atendendo ao facto de o requerente ter sido colocado, pelo despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, na Direcção-Geral de Educação (16) deverá entender-se que, em face da evolução legislativa de que se deu conta, passou o mesmo a pertencer, a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 385/79, aos quadros da Secretaria de Estado da Administração Pública (SEAP), a qual, entre outros serviços, ficou a compreender o Serviço de Integração Administrativa - artigo 3º, alínea d) (17) .
Salientar-se-á ainda que, atento o disposto no nº2 do artigo 21º (do Decreto-Lei nº 385/79), a extinção das referidas Direcções-Gerais da Administração Civil, de Fazenda e de Educação (oriundas do Ministério da Cooperação) (18) só produziria efeito quando entrasse em vigor o decreto regulamentar respeitante ao Serviço de Integração Administrativa, devendo nele constar as regras sobre a transição do pessoal.
Foi o Decreto Regulamentar nº 81/79, de 31 de Dezembro que se desincumbiu desse encargo, estruturando e fixando a competência do Serviço de Integração Administrativa (SIA).
Depois de desenhar a estrutura do SIA, que passou a compreender duas Repartições (de Pessoal e de Tesouraria e Fazenda) (artigo 3º), o artigo 11º renovou o comando de extinção, já constante do artigo 21º do Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro, das Direcções-Gerais de Administração Civil, de Fazenda e de Educação, a partir da data da entrada em vigor desse diploma.
E, prescrevendo sobre o regime de transição do pessoal pertencente às Direcções-Gerais em apreço, estabeleceu o artigo 12º que o mesmo transitava para o quadro do pessoal do SIA ou para a Direcção dos Serviços da Administração Geral (19) , com salvaguarda de todos os direitos adquiridos (nº1).
É preciso aguardar até finais de 1985 para se detectar nova alteração legislativa com incidência departamental no domínio orgânico em que nos movemos. Foi, com efeito, o Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro, que, aprovando a Lei Orgânica do X Governo Constitucional, veio a extinguir a SEAP (artigo 26º, alínea a)), integrando os respectivos organismos e serviços no Ministério das Finanças - artigo 11º, nº3, com a expressa finalidade de serem objecto de reestruturação, fusão ou extinção. Tarefa cumprida pelo Decreto-Lei nº 229/86, de 14 de Agosto, que criou a Direcção-Geral da Administração Pública, para a qual foram transferidas as atribuições e competências da maior parte dos serviços que haviam constituído a ex-SEAP, entretanto extintos - cfr. artigo 2º do referido Decreto-Lei nº 229/86.
2.3. Regressando aos serviços da Secretaria de Estado da Cooperação, que, nos termos do nº3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, foram integrados no MNE (cfr. supra, ponto 2.2.4.), cumpre salientar a publicação do Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, que estabeleceu a orgânica da Direcção-Geral da Cooperação, e em cujo artigo 22º se definia o comando de extinção, no prazo de cento e vinte dias, de vários serviços, entre os quais o GPZ. Em sequência, constava dos artigos 23º a 25º, normação transitoriamente aplicável ao pessoal que à data da publicação do diploma se encontrasse vinculado a qualquer título aos organismos a extinguir, enumerados no precedente artigo 22º.
Atenta a relevância de que se reveste para a economia do parecer, transcreve-se o artigo 23º, que dispõe o seguinte:
"1 - Até 31 de Dezembro de 1979, o pessoal que à data da publicação do presente diploma se encontre vinculado a qualquer título aos organismos a que se refere o artigo anterior poderá ser provido nos lugares do quadro anexo a este decreto-lei, com excepção da categoria de assessor, sem prejuízo das habilitações estabelecidas e de acordo com as seguintes regras:
a) Para categoria idêntica à que o funcionário já possui;
b) Para categoria imediatamente superior, desde que preencha os requisitos de tempo para promoção previstos para a respectiva carreira;
c) Para categoria de ingresso em outra carreira para a qual tenha as habilitações necessárias;
d) Para categoria correspondente às funções que o funcionário ou agente actualmente desempenha remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de remuneração.
2 - 0 disposto na alínea d) do número anterior só se aplica quando, por força do presente diploma,
se verificar que o funcionário a integrar é portador de categoria não existente no quadro do pessoal anexo ao presente diploma.
3 - 0 pessoal que não possa ser integrado por falta dos requisitos estabelecidos no nº1 do presente artigo manterá a vinculação anterior.
4 - 0 provimento previsto no nº1 deste artigo será feito mediante lista ou listas nominativas, aprovadas pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, sem dependência de quaisquer formalidades, salvo o visto do Tribunal de Contas e a publicação no "Diário da República" (20) .
Sublinhe-se, pela explicitação que comporta, o disposto no nº2, cujo conteúdo é aplicável nos casos em que a integração é feita, não em categoria idêntica ou imediatamente superior à que o funcionário já possui (ou em categoria de ingresso em outra carreira para a qual tenha as necessárias habilitações), mas sim em categoria correspondente às funções que actualmente desempenha. Trata-se, pois, de norma que poderá, justamente, ser chamada à colação aquando da interpretação, a que teremos de proceder, do artigo 4º, nº1, do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro.
2.3.1. Excedendo, embora, o prazo de 120 dias que fora fixado pelo artigo 22º do Decreto-Lei nº 486/79, o Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, extinguiu os referidos serviços naquele preceito enumerados, incluindo "o Gabinete do Plano do Zambeze, criado pelo Decreto-Lei nº 69/70, de 27 de Fevereiro" (artigo 1º).
Dada a sua saliente importância para o desenvolvimento da análise em curso, transcrevem-se os artigos 2º e 3º:
Artigo 2º: "0 pessoal pertencente aos serviços e organismos mencionados ora extintos (21) ou a eles vinculado a qualquer título poderá ser integrado no quadro da Direcção-Geral de Cooperação anexo ao Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, nos termos, condições e formas fixadas no artigo 23º do mesmo diploma, no prazo de sessenta dias a contar da entrada em vigor deste diploma".
Artigo 3º: "Até à publicação do decreto regulamentar previsto no artigo 24º do Decreto-Lei nº 486/79, o pessoal referido no mesmo artigo ficará adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, onde deverá efectuar de imediato a sua apresentação".
Foi nesta situação que o requerente passou a ficar, dando o mesmo conta, nas suas exposições, que, após a publicação do Decreto-Lei nº 367/80, se apresentou no MNE, "ficando na situação de adstrito à Secretaria-Geral nos termos do artigo 3º deste diploma", mais acrescentando que se encontra em exercício efectivo de funções no Palácio das Necessidades desde 16 de Fevereiro de 1981 (22) .
2.3.2. Justificar-se-á talvez que, em jeito de memorando, se consigne a peculiaridade da situação jurídico-funcional em que o requerente ficou a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro, e da extinção, por ele operada, do Ministério da Cooperação e das Secretarias de Estado da Descolonização e da Cooperação - artigos 17º, nº1, alínea a), e 18º, nº1, alíneas a) e b).
Vimos oportunamente como se processou a integração dos serviços das duas referidas Secretarias de Estado (cfr. supra, ponto 2.2.4.).
Por virtude da solução "bifurcada" constante dos nºs 2 e 3 do artigo 17º daquele diploma e da evolução legislativa subsequente, de que demos conta, atingiu-se a seguinte situação: atenta a extinção da Direcção-Geral de Educação (23) , em cujo quadro de pessoal o requerente fora colocado pelo citado despacho ministerial, publicado no "Diário do Governo", 2ª série, de 27 de Novembro de 1975, os respectivos funcionários passaram a pertencer aos quadros da ex-SEAP e, após a extinção desta, pelo Decreto-Lei nº 497/85, ao quadro do Ministério das Finanças.
Todavia, e uma vez que o GPZ, acompanhando a ex-Secretaria de Estado da Cooperação, à qual se encontrava orgânica e funcionalmente ligado, foi integrado, com os serviços daquela Secretaria de Estado, no MNE (nº3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 683-A/76), o exponente optou por privilegiar a sua integração, nos termos que em seguida passaremos a analisar, no MNE, em vez de assumir o desempenho de funções correspondentes à categoria que detinha (de chefe de secção) no Ministério das Finanças (24) .
2.4. "Considerando que o Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, extinguiu a Direcção-geral de Economia, a Comissão Interministerial do Café e o Fundo de Fomento e de Propaganda do Café, o Gabinete de Planeamento e Integração Económica, o Fundo de Fomento Mineiro Ultramarino, a Inspecção-Geral de Minas e o Gabinete do Plano do Zambeze e que por esse motivo importa definir o destino do respectivo pessoal, designadamente as regras da sua colocação em outros serviços ou organismos públicos" (25) , foi publicado o Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro, cujo artigo 1º estabelece que o diploma se aplica "a todo o pessoal ainda adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, nos termos do artigo 3º do Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro".
Acrescenta o artigo 2º que "o pessoal a que se refere o artigo anterior terá o seguinte destino:
a) Integração nos quadros dos serviços ou organismos públicos onde se encontre a exercer funções à data da publicação do presente diploma, de acordo com as disposições dos artigos seguintes e com observância do disposto na alínea b) do artigo 6º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro (26) ;
b) Constituição de excedentes, nos termos do Decreto-Lei nº 43/84, de 3 de Fevereiro".
De acordo com a disciplina prevista no artigo 3º, a integração mencionada na alínea a) do artigo 2º realizar-se-á em vagas já existentes nos quadros dos respectivos serviços ou organismos ou em lugares a criar, mediante portarias de alargamento dos mesmos quadros, a extinguir quando vagarem.
Atinge-se, enfim, a disposição nuclear do nº1 do artigo 4º, que importa, por isso, transcrever. Dispõe o seguinte:
“1- A integração a que se refere a alínea a) do artigo 2º far-se-á:
a) Para categorias de designação e letra de vencimento iguais à que o funcionário ou agente detenha no serviço de origem, independentemente dos requisitos habilitacionais, legalmente estabelecidos;
b) Para categoria correspondente às funções actualmente desempenhadas, remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra de vencimento imediatamente superior, quando não se verifique coincidência de remuneração, com observância dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos" (sublinhado agora) (27) .
2.5. Ou seja, para o pessoal a integrar nos quadros dos serviços ou organismos onde se encontrasse a desempenhar funções à data da publicação do diploma, duas vias se abriam, em alternativa:
- ou era integrado em categoria de designação e letra de vencimento igual à que já detivesse no serviço de origem; - ou era integrado em categoria correspondente às funções então desempenhadas, remunerada pela mesma letra de vencimento ou por letra imediatamente superior, se não se verificasse coincidência de remuneração.
De registar, nesta bifurcação de caminhos, uma significativa diferença: a primeira via de integração operava independentemente dos requisitos habilitacionais, legalmente estabelecidos; diversamente, a segunda só seria accionada com observância desses requisitos habilitacionais.
De saliente importância se revela ademais o seguinte:
- definição de qual seja o serviço de origem para os fins da aplicação da modalidade integrativa prevista na alínea a);
- determinação do que sejam as “funções actualmente desempenhadas” para a determinação da categoria de integração nos termos previstos na alínea b).
Por fim, e como resultado da actividade interpretativa a empreender, caberá distinguir os casos em que se aplica cada uma das referidas vias integrativas, definidas nas alíneas a) e b) do nº1 do artigo 4º. Ou, numa perspectiva pragmática, qual a via a utilizar para a concreta integração do requerente.
3.
3.1. Diga-se que, no respectivo diploma de provimento, no campo relativo às "disposições legais que autorizam o provimento" se enunciam o artigo 3º do Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro (28) e os artigos 1º, 2º, alínea a), 3º, alínea b), 4º, nº1, alínea b), e 6º, nº2, do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro (29) .
Ou seja, na alternativa colocada pelas alíneas a) e b) do artigo 4º (do Decreto-Lei nº 368/84) escolheu-se a segunda, o que terá representado, como se pensa fácil de provar, uma incorrecta opção (30) .
3.1.1.Valerá, todavia, a pena, antes de prosseguirmos, respigar do referido diploma de provimento mais alguns elementos. Assim:
a) Na identificação do funcionário, além do nome, consta o seguinte: "técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral";
b) No campo das "habilitações literárias" figura: "2º ciclo liceal";
c) No campo "cargo ou lugar" consta: "Chefe de Secção do quadro do pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros";
d) No campo "origem da vaga" está inscrito o seguinte: "Lugar criado pela Portaria nº 927/85, de 5 de Dezembro, e nunca provido e mantido pela Portaria nº 411/87, de 15/5";
e) No campo "forma de provimento" figura: "integração";
f) Enfim, no campo "data do despacho e entidade que o subscreveu" pode ler-se o seguinte: "28/7/86, de Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros".
0 diploma de provimento, elaborado na Direcção-Geral do Pessoal, por cujo Director-Geral é subscrito, está datado de 9 de Julho de 1987.
3.1.2. Encontrando-se também no conjunto da documentação recebida, fotocópia do termo de posse, dele se podem extrair os seguintes elementos adicionais: a integração foi visada pelo Tribunal de Contas em 6 de Agosto de 1987, encontrando-se o referido movimento publicado no "Diário da República" nº195, de 26 desse mês e ano, tendo a posse sido conferida pelo secretário-geral Adjunto do MNE em 26 de Agosto de 1987.
Como já se sublinhou, e contrariamente ao que consta do diploma de provimento, entre as disposições legais que o autorizaram, figura a alínea a) (e não a alínea b)) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, não se registando, além dessa, qualquer outra divergência com o referido diploma de provimento (31) (32) .
Embora se desconheçam, como é lógico, as razoes que
determinaram a referida divergência, o certo é que se
considera que a opção tecnicamente adequada para, in caau", proceder à integração do requerente, seria a
aberta pela alínea a) do artigo 49.
3.1.3. Não se põe em dúvida que as funções desempenhadas pelo exponente no GPZ, bem como as exercidas depois de ter sido colocado na situação de adstrito ao MNE tenham revestido natureza essencialmente técnica (33) . A atestá-lo juntou, aliás, fotocópias de diversas fichas de notação, com datas a partir de 1-1-1982, em cuja parte opinativa em regra, se refere, curiosamente, que o mesmo está apto para o eventual exercício de funções de categoria superior, nomeadamente como técnico principal ou chefe de Repartição (34) .
Só que não é a natureza técnica das funções exercidas que converte em categoria da carreira técnica a categoria em que o funcionário está efectivamente provido. E situações de desempenho de funções dominante ou exclusivamente técnicas por funcionários pertencentes ao quadro administrativo não são, bem como a situação inversa, coisa rara na nossa Administração. Recorde-se que, no caso do requerente, tal situação existiu desde o início da sua prestação de serviço, em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe, no GPZ, uma vez que ele era então primeiro-oficial de nomeação definitiva do quadro da secretaria do Ministério do Ultramar.
E tal situação foi-se mantendo, não só quando foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação, mas também depois de ter sido adstrito ao MNE.
Como o próprio requerente reconhece, em paralelo com o contrato em regime de prestação de serviço, manteve-se a sua qualidade de chefe de secção, de nomeação definitiva, da SEIA (depois, da SEAP, e, enfim, do Ministério das Finanças).
Como não podia deixar de ser, só depois de visado o diploma de provimento, e de se ter processado a sua integração no MNE como chefe de secção, e que, na mesma data (ou seja, em 26 de Agosto de 1987), o requerente pediu a exoneração do lugar de chefe de secção do serviço de origem (35) .
3.2. Aqui chegados, é mister fundamentar algumas afirmações, expressas ou implícitas, anteriormente enunciadas ou subentendidas.
3.2.1. Se é certo que, como defende o requerente, a sua integração se deveria fundar na alínea a) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84, já não assiste razão ao exponente quando sustenta que "a circunstância de (...) possuir também vinculação a um lugar de chefe de secção do Ministério das Finanças era irrelevante para efeitos da sua integração no quadro do MNE, a qual nos termos estabelecidos no Decreto-Lei nº 368/84 designadamente a alínea a) do nº1 do artigo 4º -, só poderia resultar da situação que detinha no Gabinete do Plano do Zambeze, da categoria que ali possuía e das funções que vinha desempenhando no MNE, condições que a serem respeitadas imporiam a sua integração na carreira técnica, como técnico de 1ª classe" (36) .
3.2.2. Comecemos por, muito sucintamente, enunciar as razões da não aplicação, nesta concreta integração, da via delineada pela alínea b) do nº1 do artigo 4º.
Em primeiro lugar, sempre se poderia defender que, à semelhança da explicitação contida no nº2 do artigo 23º do Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, para uma situação em tudo similar, o disposto na alínea b), ou seja, a integração em "categoria correspondente às funções desempenhadas", só se aplicaria quando se verificasse que o funcionário a integrar era portador de categoria não existente no quadro do pessoal dos serviços do MNE, o que não seria obviamente o caso da categoria de chefe de secção (37) .
Mas, para além disso, a integração prevenida na alínea b) estava condicionada à "observância dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos", que eram, para a carreira de pessoal técnico, a posse de habilitação de curso superior que não confira o grau de licenciatura - artigo 9º, nº2, do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Junho.
Habilitações que o requerente não possuía.
3.2.3. Já não assim para as integrações a operar através do caminho previsto na alínea a) do nº1 do citado artigo 4º, dada a expressa ressalva final "independentemente dos requisitos habilitacionais legalmente estabelecidos".
Só que a aplicação desta via integrativa coloca ao requerente um outro e inultrapassável obstáculo: é que o respectivo serviço de origem não era o GPZ, mas sim, por virtude da evolução legislativa oportunamente explicada, o Ministério das Finanças (38) , possuindo, consequentemente, em termos formais e definitivos, a categoria de chefe de secção, da qual pediu a exoneração aquando da integração no quadro do pessoal do MNE (39) . Não podia, assim, o requerente ser integrado com base na categoria com referência a qual desempenhava funções como contratado em regime de prestação de serviço.
É que a via integrativa que proporcionaria o reconhecimento das "funções desempenhadas" pelo requerente seria aquela que a alínea b) previne. Só que, pelas razões expostas, e como, nesse particular, o próprio exponente sustenta, é aplicável, no caso concreto, a modalidade de integração tutelada pela alínea a).
4.
4.1. Sabe-se - e isso já foi dito - que o contrato em regime de prestação de serviço, nas condições vertidas no EFU e no Decreto-Lei nº 69/70 (cfr. supra, ponto 2.2.2.) confere um vínculo precário, de natureza temporária (40) .
São conhecidas as razões por que a Administração tem muitas vezes vantagem em nomear funcionários que têm provimento definitivo nos lugares que estão a desempenhar para outros cargos de vínculo precário (41). A constatação de tal evidência está na génese da previsão dos chamados instrumentos de mobilidade, particular frequência da sua utilização, o recurso ao destacamento e à requisição (42).
0 regime-regra destas formas de mobilidade implica, como é lógico, o não prejuízo dos direitos e regalias (dos funcionários abrangidos) inerentes aos lugares de origem, não dando lugar à abertura de vaga no quadro de origem e considerando-se o serviço prestado nessas situações como prestado no serviço de origem.
Recordar-se-á que, também no respeitante à situação do requerente, enquanto contratado em regime de prestação de serviço no GPZ, o tempo de duração do contrato seria considerado, para todos os efeitos, incluindo o de progressão na carreira, como prestado no exercício do cargo respectivo no serviço de origem.
4.2. A integração consiste numa das modalidades de preenchimento de lugares de natureza mais acentuadamente excepcional, sendo geralmente determinada por um processo colectivo, que se verifica aquando da reforma ou extinção de um departamento (43).
Verifica-se a integração, isto é, "o preenchimento de lugares de quadros por indivíduos que ocupavam lugares dos quadros ou além deles em outro elenco de pessoal, no mesmo ou em outro departamento, (efectuado) em categorias correspondentes ou não às anteriormente ocupadas, consoante os critérios da lei de integração e com um mínimo de formalidades", quer quando o pessoal transita para lugares do novo quadro do mesmo departamento, quer quando o pessoal do departamento extinto é distribuído pelos demais departamentos da Administração Pública (44).
São, assim, elementos do conceito de integração, os seguintes:
a) Ocupação de lugar do novo quadro;
b) Por profissional prestando serviço a uma pessoa colectiva de direito público;
c) Em categoria resultante das regras contidas na lei de integração (45) ;
d) Efectuada com um mínimo de formalidades por força da lei;
e) Implicando a extinção do lugar anterior (46).
4.3. Resulta do que se expôs, nomeadamente no ponto 3., que a integração do requerente na categoria de chefe de secção do quadro do MNE é a correcta, revelando-se desprovida de fundamento legal a pretensão formulada no sentido da substituição dessa categoria pela de técnico de 1ª classe.
Constatou-se, todavia, que o diploma individual de provimento através do qual a integração se efectuou padece de irregularidade, na medida em que nele se menciona, entre as disposições legais que autorizam o provimento, a alínea b) do nº1 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84 (e não, como deveria ser a alínea a)).
Trata-se, no entanto, tão-somente de uma irregularidade formal que não inquinou de modo substancial o acto de integração praticado.
Mas, mesmo a entender-se o diploma de provimento ferido de ilegalidade, o vício seria o de mera anulabilidade, mostrando-se, por isso, sanado, por a sua invalidade não ter sido impugnada dentro do prazo de interposição do recurso contencioso - cfr. artigos 135º, 136º e 141º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, artigo 18º da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, e artigo 28º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho.
No respeitante ao acto (final) de integração do requerente, tendo o mesmo sido validamente praticado no exercício de poderes vinculados, não pode ser objecto de revogação - cfr. o artigo 140º, nº1, alínea a), do CPA.
Acresce que da prática do referido acto resultou a extinção do lugar de origem do requerente (47) .
5.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª - Por despacho ministerial de 20 de Março de 1974, o requerente(...), então primeiro-oficial, de nomeação definitiva, do quadro do Ministério do Ultramar, foi contratado para a prestação de serviço em funções equivalentes às de adjunto técnico de 1ª classe no Gabinete do Plano do Zambeze;
2ª - Nos termos da normação aplicável, o tempo de duração do contrato foi considerado, para todos os efeitos, incluindo o de promoção, como prestado no exercício do cargo de origem - cfr. artigo 48º, nº5, do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de 1966;
3ª - Por despacho ministerial de 14 de Julho de 1975, o requerente foi promovido a chefe de secção do Ministério da Cooperação e colocado na Direcção-Geral de Educação deste Ministério, continuando contratado, em regime de prestação de serviço, no Gabinete do Plano do Zambeze;
4ª - Em consequência das alterações legislativas e departamentais determinadas pela evolução política subsequente a 25 de Abril de 1974, o serviço de origem do requerente, após a extinção do Ministério do Ultramar, foi pertencendo sucessivamente aos Ministérios da Coordenação Interterritorial e da Cooperação, à Secretaria de Estado de Integração Administrativa, à Secretaria de Estado da Administração Pública e, por fim, ao Ministério das Finanças;
5ª - Considerando o facto de os serviços da Secretaria de Estado da Cooperação terem sido integrados no Ministério dos Negócios Estrangeiros (artigo 17º, nº3, do Decreto-Lei nº 683-A/76, de 10 de Setembro), e atenta a extinção do Gabinete do Plano do Zambeze, operada pelo Decreto-Lei nº 367/80, de 10 de Setembro, o requerente passou a ficar na situação de adstrito à Secretaria-Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, onde continuou a desempenhar, em regime de prestação de serviço, funções de natureza técnica, tendo a sua categoria sido valorizada para a designação de técnico de 1ª classe;
6ª - Por despacho de 28 de Julho de 1986 de Sua Excelência o Ministro dos Negócios Estrangeiros foi o requerente provido, por integração, no lugar de chefe de secção do quadro de pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, de que tomou posse em 26 de Agosto de 1987;
7ª - A referida integração é legalmente correcta, tendo-se verificado na categoria de designação e letra de vencimento igual à que o funcionário detinha no serviço de origem (artigo 4º, nº1, alínea a), do Decreto-Lei nº 368/84, de 27 de Novembro);
8ª - Assim, a pretensão formulada pelo requerente no sentido de essa categoria de integração no quadro do Ministério dos Negócios Estrangeiros ser substituída pela de técnico de 1ª classe não tem suporte legal.
(1) Veja-se o nº8 do requerimento de 10 de Março de 1989.
(2) Conforme aviso publicado no "Diário do Governo", II Série, nº102, de 2 de Maio de 1974, pelo Gabinete do Plano do Zambeze, com a expressa referência a posterior publicação no "Boletim Oficial" do Estado de Moçambique.
(3) Com a designação completa de "Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Região do Zambeze", organismo dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, com património próprio (artigo 1º).
(4) "Com sede em Lisboa, serão organizados em direcções de serviços, correspondentes aos grandes sectores de actividade do Gabinete" - artigo 11º.
(5) Cfr., v.g., o ponto 9.3. do parecer da Auditoria Jurídica.
(6) Estabelecia as condições gerais para o desempenho de funções, por nomeação ou contrato, em lugares públicos das províncias ultramarinas ou do Ministério do Ultramar.
(7) Estabelecia uma preferência no provimento de lugares de ingresso em favor dos contratados que tivessem prestado serviço há mais de um ano com boas informações.
(8) Nos termos do artigo 2º, os funcionários da Secretaria de Estado da Descolonização e do Gabinete Coordenador para a Cooperação, que fora criada pelo Decreto-Lei nº 791/74, de 31 de Dezembro, transitaram, independentemente de quaisquer formalidades, para o Ministério da Cooperação, "mantendo a natureza do seu actual vínculo à função Pública".
(9) A data da produção do despacho ministerial - 14 de Julho -ainda não tinha sido criado o Ministério da Cooperação, pelo que, em bom rigor, deveria ter-se feito referência ao pré-existente Ministério da Coordenação Interterritorial. Atendendo, porém, à data do visto do Tribunal de Contas - 20 de Novembro - e à publicação e entrada em vigor, entretanto ocorridas, do Decreto-Lei nº 532-A/75, de 25 de Setembro, ter-se-á entendido dever fazer referência ao Ministério recém-criado.
(10) Conforme publicação no "Diário do Governo", 2ª Série, nº 275, de 27 de Novembro de 1975.
(11) Os quadros do pessoal da GPZ foram aprovados pelo Decreto nº 218/70, de 16 de Maio, rectificado no "Diário do Governo", nº150, de 30-6-1970, e nº82, de 7-4-1971. Refira-se, como curiosidade, que no mapa I anexo ao referido diploma, relativo aos "Serviços Centrais" não figurava qualquer lugar de adjunto técnico de 1ª classe, encontrando-se apenas inscrito um lugar de adjunto técnico principal (letra H).
(12) Estava em vigor, ao tempo, o Decreto-Lei nº 656/74, de 23 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 24/75, de 23 de Janeiro, que viriam a ser parcialmente revogados pelo Decreto-Lei nº 294/76, de 24 de Abril, que, além do mais, formalizou a criação de um quadro geral de adidos.
(13) Cfr. o artigo 2º, nº1, do Decreto-Lei nº 197/76 e o artigo 18º, nº1, alíneas a) e b), do citado Decreto nº 683-A/76.
(14) Os serviços pertencentes à DGE transitaram da Secretaria de Estado da Descolonização.
(15) Tratava-se da Direcção-Geral da Cooperação, do Instituto para a Cooperação Económica, do Instituto para a Cooperação Científica e Tecnológica e do Centro de Informação e Documentação - artigos 11º a 15º do citado Decreto-Lei nº 197/76. Mais tarde, o Decreto-Lei nº 486/79, de 18 de Dezembro, estabeleceria a orgânica da Direcção-Geral da Cooperação no âmbito do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
(16) Cfr. supra, ponto 2.2.3.
(17) Para além das Direcções-Gerais de Organização Administrativa, da Função Pública e de Recrutamento e Formação, do Centro de Informação e Documentação Administrativa e dos Serviços de Administração Geral.
(18) Tais Direcções-Gerais já constituíam serviços centrais no âmbito do ex-Ministério do Ultramar - cfr. artigo 5º, nºs 3, 4 e 6, do Decreto-Lei nº 47743, de 2 de Junho de 1967, que promulgou a respectiva Lei Orgânica. Vejam-se ainda, no mesmo diploma, os artigos 34º a 39º, relativamente à Direcção-Geral da Administração Civil; os artigos 45º a 49º, quanto à Direcção-Geral da Fazenda; e os artigos 80º a 84º, no respeitante à Direcção-Geral de Educação.
(19) Cfr. artigo 3º, alínea f), do Decreto-Lei nº 385/79.
(20) Providenciando quanto ao pessoal que não fosse incluído nas listas nominativas, o artigo 24º mandava aplicar-lhe o disposto no nº1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 819/76, de 12 de Novembro (que define princípios de transição dos funcionários dos serviços que hajam sido extintos), mediante decreto regulamentar, até cuja publicação continuaria a ser abonado de vencimentos por conta das verbas dos organismos mencionados no artigo 22º, mantendo a designação funcional e a letra de vencimento (artigo 25º).
(21) Só os enumerados no artigo 1º.
(22) Cfr., v.g., os nºs 3 e 4 da sua exposição inicial (de 10 de Março de 1989). Na exposição de 3 de Maio de 1991 acrescenta que, "a partir de 16.2.81 passou a integrar o Gabinete Técnico da então Direcção-Geral dos Serviços Centrais, com funções de assessoria de natureza técnica de nível de responsabilidade e de complexidade idênticos aos de técnico superior que também ali presta serviço".
(23) Pelo Decreto-Lei nº 385/79, de 19 de Setembro.
(24) A detalhada notícia dada acerca de evolução legislativa ocorrida permite compreender a razão de ser da afirmação produzida pelo requerente, na sua exposição de 3 de Maio de 1991, no sentido de o mesmo "possuir também vinculação a um lugar de chefe de secção do quadro do Ministério das Finanças".
(25) Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 368/84, com sublinhados da nossa responsabilidade.
(26) Segundo o qual (em caso de criação ou alteração de quadros de pessoal) é vedado prever a integração directa em lugares do quadro a pessoal que não tenha a qualidade de funcionário ou que, sendo agente, não desempenhe funções em regime de tempo completo, não se encontre sujeito à disciplina, hierarquia e horários do respectivo serviço e conte menos de 3 anos de serviço ininterrupto.
(27) 0 nº2 revela-se destituído de relevo para a inteligência do parecer.
(28) Transcrito supra, sob o nº 2.3.l., in fine.
(29) Quanto às normas dos artigos 1º, 2º, 3º e 4º, cfr. supra, ponto 2.4. 0 nº2 do artigo 6º dispõe que "a integração dos funcionários e agentes prevista na alínea a) do artigo 2º far-se-á, independentemente de concurso, mediante despacho do membro do Governo de quem dependa ou por quem seja tutelado o serviço ou organismo integrador e está sujeita a visto do Tribunal de Contas".
(30) Todavia, no termo da posse, datado de 26 de Agosto de 1987, é feita menção à alínea a) do nº1 do citado artigo 4º do Decreto-Lei nº 368/84.
(31) Com efeito, a fls. 10475 do citado nº195 do "Diário da República", II série, de 26-8-1987, pode ler-se o seguinte:
"Fernando Manuel Oliveira Brites Moita, técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral – despacho ministerial de 28-7-86 integrando-o com a categoria de chefe de secção no quadro de pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros, ocupando um dos lugares criados pela Portaria nº 927/85, de 5-12, mantido pela Portaria nº 411/87, de 15-5, nunca provido. (Visto, TC, 6-8-87). São devidos emolumentos".
(32) A referência constante à categoria de "Técnico de 1ª classe, na situação de adstrito à Secretaria-Geral" (e não à de adjunto técnico de 1ª classe) derivou da circunstância de, por despacho ministerial de 20-6-83, e ao abrigo do disposto no artigo 6º, nº1, do Decreto-Lei nº 377/79, de 13 de Setembro, em conjugação com o artigo 3º, nº1, do mesmo diploma (que estabeleceu medidas de simplificação burocrática na aplicação do Decreto-Lei nº 191-C/79, de 25 de Julho, sobre reestruturação de carreiras), ter sido valorizada a categoria de adjunto técnico de 1ª classe para a designação de técnico de 1ª classe, letra H, com efeitos desde 1 de Julho de 1979. No entanto, tal valorização não tem, como é óbvio, implicações jurídicas na análise da situação do requerente, uma vez que se mantivera o regime em que prestou serviço no CK e "depois" como adstrito à Secretaria-Geral do MNE (contrato em regime de prestação de serviço), permanecendo a sua vinculação como chefe de secção, de nomeação definitiva, primeiro da Secretaria de Estado de Integração Administrativa e, depois, da Secretaria de Estado da Administração Pública - cfr. ponto 2.4. É, aliás, o próprio requerente que o reconhece, ao escrever, na sua exposição de 3 de Maio de 1991, que exercia, em 10-9-80, no GPZ as funções de adjunto técnico de 1ª classe, contratado, em regime de prestação de serviços, "sendo simultaneamente chefe de secção, de nomeação definitiva, da então Secretaria de Estado da Integração Administrativa".
(33) 0 requerente refere ter prestado funções de assessoria de natureza técnica no Gabinete Técnico da então Direcção-Geral dos Serviços Centrais (a partir, de 16-2-1981; em seguida, a partir do início de 1986, na Direcção de Serviços de Recrutamento, Formação e Planeamento da D.G.P.; enfim, no Serviço do Protocolo, a partir de finais de 1988).
(34) 0 serviço do requerente foi sempre classificado como "Muito Bom”.
(35) Então, o Ministério das Finanças.
(36) Da sua exposição de 3 de Maio de 1991.
(37) Cfr. supra, ponto 2.3., in fine.
(38) Cfr. artigos 11º, nº3, nº 269, alínea a) do Decreto-Lei nº 497/85, de 17 de Dezembro.
(39) Veja-se nesse sentido a posição da DGAP, transmitida por ofício de 20 de Março de 1990 ao Director-Geral do Pessoal do MNE.
(40) Acerca da figura do contrato de prestação de serviço e sua distinção de figura afins, vejam-se os pareceres nºs 36/85, de 30 de Maio de 1985, inédito, 50/85, de 4 de Julho de 1985, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 24 de Maio de 1986, nº 142/88, de 22 de Março de 1990, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 7 de Agosto de 1990, e nº 57/89, de 12 de Julho de 1989, publicado no "Diário da República", 2ª série, de 3 de Novembro de 1989.
(41) Facto já reconhecido no preâmbulo do Decreto-Lei nº 37881, de 11 de Julho de 1950.
(42) Cfr. os artigos 20º, alíneas d) e e), 24º e 25º do Decreto-Lei nº 41/84, de 3 de Fevereiro, que viriam a ser revogados pelo Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro (artigo 45º), vigorando, hoje, para a requisição e o destacamento, o artigo 27º deste diploma.
(43) Neste ponto acompanhar-se-á de perto João Alfaia, "Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público", Almedina, Coimbra, 1985, vol. I, págs. 320 e ss.
(44) Inclusive através do funcionamento de um Quadro Geral de Adidos.
(45) Escreve, a este propósito, o referido autor que uma das lacunas graves do actual sistema é não existir um conjunto de regras que discipline a integração em geral. E acrescenta:
"Poderá, no entanto, afirmar-se que, na base dos critérios de integração, há sempre dois factores básicos: terá de partir-se sempre da categoria anteriormente ocupada e, subsidiariamente, do tempo de bom e efectivo serviço e da natureza das funções exercidas”.
(46) Do que resultam as modalidades de integração discriminadas a págs. 323, loc.cit..
(47) Acerca da distinção entre acto constitutivo ou não constitutivo de direitos, na perspectiva da regra de irrevogabilidade daquele, vejam-se, na doutrina, Robin de Andrade, "A Revogação dos Actos Administrativos", 2ª edição, Coimbra Editora, págs. 116 e ss., e Freitas do Amaral, "Direito Administrativo", Lisboa, 1989, volume III, págs. 367 e ss. Vejam-se também os pareceres nºs 181/81, inédito, 143/82 e 195/82, no "Boletim do Ministério da Justiça, nº 327, pág. 399, e nº 329, pág. 325, respectivamente, 111/84, de 4 de Julho de 1985, 44/84, de 6 de Dezembro de 1984, 80/89, publicado no "Diário da República nº 158, de 11 de Julho de 1990.
Sobre a revogabilidade, apenas com fundamento em ilegalidade, de um acto vinculado, cfr. o parecer nº 213/77, de 27 de Outubro de 1977, publicado no "Diário da República", 2ª série, nº40, de 17 de Fevereiro de 1978.
Legislação
L 47/86 De 1986/10/15 ART34.
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CPADM91 ART135 ART136 ART140 ART141. LOSTA56 ART18.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL.