59/1991, de 24.10.1991
Número do Parecer
59/1991, de 24.10.1991
Data do Parecer
24-10-1991
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação
Relator
FERREIRA RAMOS
Descritores
REFORMA AGRARIA
EXPROPRIAÇÃO
DIREITO DE RESERVA
PREDIO RUSTICO
POSSE UTIL DA TERRA
ENTREGA PARA EXPLORAÇÃO
BENEFICIARIO
ACTO ADMINISTRATIVO
ARRENDAMENTO RURAL
CONTRATO
RENOVAÇÃO
RESTABELECIMENTO DE ARRENDAMENTO
PRAZO
EXPROPRIAÇÃO
DIREITO DE RESERVA
PREDIO RUSTICO
POSSE UTIL DA TERRA
ENTREGA PARA EXPLORAÇÃO
BENEFICIARIO
ACTO ADMINISTRATIVO
ARRENDAMENTO RURAL
CONTRATO
RENOVAÇÃO
RESTABELECIMENTO DE ARRENDAMENTO
PRAZO
Conclusões
1 - O artigo 20 da Lei n 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agraria) tem como destinatarios os arrendatarios a data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar;
2 - Os arrendatarios referidos na conclusão anterior celebraram os contratos de arrendamento com o proprietario expropriado ou arrendamentos que são restabelecidos por força do disposto no artigo 49 da mesma Lei, que garante ao arrendatario o direito a duas renovações de tres anos cada;
3 - O artigo 29 da Lei n 109/88, na redacção da Lei n 46/90, de 22 de Agosto, tem como ambito de aplicação os beneficiarios do direito de exploração atribuido por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei n 111/78, de 27 de Maio, e legislação complementar ou seguinte;
4 - Os arrendatarios abrangidos pela previsão do n 1 do citado artigo 29 são aqueles cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido nos termos dos textos legais referidos na parte final da conclusão anterior;
5 - O contrato de arrendamento rural entre esses arrendatarios e os titulares do direito de reserva, celebrado em obediencia ao disposto no n 3 do artigo 29, fica sujeito as clausulas especiais enunciadas nas suas varias alineas, entre as quais avulta a de o prazo ser de 10 anos, ficando garantido ao arrendatario o direito a tres anos cada;
6 - O n 7 do artigo 29 abrange os arrendatarios cujo direito de exploração foi atribuido ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capitulo IV da Lei n 77/77 de 29 de Setembro, e legislação sequente, ainda que com eles tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei n 111/78;
7 - Expressamente excluidos da aplicação do disposto nos ns 1 a 6 do artigo 29, os arrendatarios referidos na conclusão anterior estão sujeitos ao regime definido nos artigos 20 e 49 para os arrendamentos restabelecidos;
8 - Consequentemente, a esses arrendatarios e garantido o direito a (apenas) duas renovações de tres anos cada, do respectivo contrato.
2 - Os arrendatarios referidos na conclusão anterior celebraram os contratos de arrendamento com o proprietario expropriado ou arrendamentos que são restabelecidos por força do disposto no artigo 49 da mesma Lei, que garante ao arrendatario o direito a duas renovações de tres anos cada;
3 - O artigo 29 da Lei n 109/88, na redacção da Lei n 46/90, de 22 de Agosto, tem como ambito de aplicação os beneficiarios do direito de exploração atribuido por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei n 111/78, de 27 de Maio, e legislação complementar ou seguinte;
4 - Os arrendatarios abrangidos pela previsão do n 1 do citado artigo 29 são aqueles cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido nos termos dos textos legais referidos na parte final da conclusão anterior;
5 - O contrato de arrendamento rural entre esses arrendatarios e os titulares do direito de reserva, celebrado em obediencia ao disposto no n 3 do artigo 29, fica sujeito as clausulas especiais enunciadas nas suas varias alineas, entre as quais avulta a de o prazo ser de 10 anos, ficando garantido ao arrendatario o direito a tres anos cada;
6 - O n 7 do artigo 29 abrange os arrendatarios cujo direito de exploração foi atribuido ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capitulo IV da Lei n 77/77 de 29 de Setembro, e legislação sequente, ainda que com eles tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei n 111/78;
7 - Expressamente excluidos da aplicação do disposto nos ns 1 a 6 do artigo 29, os arrendatarios referidos na conclusão anterior estão sujeitos ao regime definido nos artigos 20 e 49 para os arrendamentos restabelecidos;
8 - Consequentemente, a esses arrendatarios e garantido o direito a (apenas) duas renovações de tres anos cada, do respectivo contrato.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Alimentação,
Excelência:
1
A Informação nº20/GJ/91, de 15 de Maio de 1991, da Direcção Regional da Agricultura do Ribateio e Oeste, debruçou-se sobre o âmbito de aplicação dos artigos 20º e 29º da Lei nº109/88, de 26 de Setembro, na redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto.
Manifestando, embora, a sua concordância com a doutrina aí sustentada, V.Exª, face à complexidade das questões decorrentes da conjugação dos referidos preceitos, dignou-se solicitar o parecer deste Conselho Consultivo, com carácter de urgência.
Cumpre, assim, emiti-lo.
2
2.1. 0 Decreto-Lei nº406-A/75, de 29 de Julho (1) fixou as normas a que devia obedecer a expropriação de prédios rústicos.
Era garantido, em determinadas condições, o direito de reservar a propriedade de uma área de terra aos proprietários atingidos pela expropriação (artigo 2º), a qual implicava a cessação, nos termos do artigo 4º, de "todos os direitos e ónus reais ou outros encargos" que incidiam sobre os. respectivos prédios, "sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes".
Dispunha o artigo 6º:
1 - São respeitados os direitos dos que, a qualquer título, que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados, que, acrescida de todas as outras que a qualquer título também explorem no momento da expropriação., não exceda a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º.
2 - Aos que, a qualquer título que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados que, acrescida de todas as outras que a qualquer título também explorem no momento da expropriação, exceda a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º, é garantido, com referência à sua posição contratual, um direito de reserva análogo ao atribuído aos proprietários e a exercer nas mesmas condições de fundo e de processo" (2).
Ninguém - pessoa singular, pessoa colectiva, sociedade ou agrupamento de facto - podia ser proprietário ou explorar, directa ou indirectamente, a qualquer título, uma área de terra que excedesse a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º, salvo a exclusão aí prevista e o disposto nos nºs. 2 e 3 do mesmo artigo (artigo 7º) (3).
2.2. A Lei nº77/77, de 29 de Setembro de 1977, aprovou as bases gerais da Reforma Agrária (4).
Retenha-se que é no seu capítulo IV - compreendendo os artigos 22º a 49º - que vamos encontrar algumas normas com interesse para o desenvolvimento do parecer.
2.2.1. Os artigos 22º e 47º reproduziam, de algum modo, a normação do artigo 7º do Decreto-Lei nº406-A/75, dispondo o primeiro que ninguém podia ser proprietário, na zona de intervenção, de área de terra que excedesse os limites constantes da secção II do capítulo IV, enquanto o artigo 47º prescrevia que os agricultores empresários e as sociedades não cooperativas não podiam explorar nessa zona, directa ou indirectamente, a qualquer título, uma área de terra que excedesse os limites fixados nos artigos 23º e seguintes.
Os artigos 25º e seguintes referem-se ao direito de reserva e à área de reserva, mas é a disciplina contida nos artigos 36º e 37º que aqui nos interessa destacar.
2.2.2. Epigrafado "Reservas em áreas entregues para exploração", estabelecia o artigo 36º:
"1. Se os prédios expropriados ou sujeitos a expropriação estiverem entregues para exploração, nos termos da lei, deve observar-se o disposto nos números seguintes.
2. A empresa agrícola explorante, afectada por demarcação de reserva em parte importante da área que tiver em exploração, tem:
a) Acesso prioritário ao crédito bonificado, destinado ao investimento ou à reaquisição do equilíbrio da exploração, sem prejuízo das normas regulamentares aplicáveis;
b) Direito a uma indemnização correspondente ao valor das benfeitorias úteis e necessárias que haja realizado na área da reserva, bem como aos frutos pendentes da exploração extinta.
3. A indemnização referida na alínea b) do número anterior aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no regime legal das expropriações.
4. A área de reserva localiza-se, tanto quanto possível, em zonas onde a empresa agrícola explorante não haja realizado investimentos.
5. Se a demarcação da reserva causar, por si, à empresa agrícola explorante inviabilidade económica de exploração, devem:
a) Ser impostas condições ao reservatório, designadamente a absorção da totalidade ou parte dos trabalhadores permanentes na respectiva exploração em 1 de Janeiro de 1975;
b) Ser concedidas facilidades aos trabalhadores referidos na alínea anterior, que o pretendam, para se instalarem noutro estabelecimento agrícola, ou para participarem na exploração de outros prédios expropriados.
6. Compete ao Ministro da Agricultura e Pescas, mediante despacho fundamentado, declarar a inviabilidade económica e impor as condições previstas no número anterior.
7. Se a reserva abranger área já entregue para exploração, extingue-se o direito a essa exploração".
2.2.3. 0 artigo 37º regia para os "Titulares de direitos reais menores e rendeiros", nos seguintes termos:
“1. 0 direito de reserva cabe ao titular do direito de propriedade, sem prejuízo da posição dos titulares de outros direitos reais ou dos arrendatários, relativamente à área da reserva.
2. São respeitados os direitos dos que, a qualquer título que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados, sem prejuízo do disposto no artigo 48º.
Este artigo 48º determinava a extinção dos direitos do usufruto, de superfície, de uso ou de arrendamento incidentes sobre as áreas que excedessem os limites referidos no citado artigo 47º, cabendo aos respectivos titulares - usufrutuário, superficiário, usuário ou rendeiro - o direito de ser indemnizado pelo beneficiário dessa extinção (5).
2.2.4. Em breve parêntesis, permita-se uma referência para a interpretação que este Conselho Consultivo fez destes preceitos no parecer nº106/80 (6) formulando, entre outras, as seguintes conclusões:
"0 conteúdo jurídico do direito de propriedade do reservatório sobre a área da reserva é o mesmo do direito que ele detinha sobre a totalidade do prédio, o qual por isso subsiste ou com as limitações decorrentes dos direitos reais ou encargos que então porventura vigorassem embora adaptados à área da reserva, ou sem elas, caso não existissem tais direitos ou encargos" (conclusão III);
"No caso de os direitos reais menores ou de arrendamento, depois de fixado o direito de reserva do respectivo proprietário, incidirem sobre área que exceda a fixada no artigo 47º da Lei nº77/77, verifica-se a sua extinção, na medida desse excesso, nos termos do artigo 48º, nº1, da mesma Lei" (conclusão VI).
2.3. 0 processo de exercício do direito de reserva previsto no capítulo IV da Lei nº77/77, foi regulamentado pelo Decreto-Lei nº81/78, de 29 de Abril, cujo capítulo VII, abrangendo os artigos 30º e 31º, respeita às "reservas de titulares de outros direitos".
Aos direitos dos usufrutuários, superficiários, usuários ou rendeiros, manda o artigo 30º aplicar o disposto nos capítulos anteriores com as necessárias adaptações e a especialidade constante do artigo seguinte, que assim dispõe:
"Salvo motivo ponderoso devidamente justificado, as reservas para salvaguarda dos direitos referidos no artigo anterior deverão ser demarcadas em sobreposição às reservas dos respectivos proprietários".
2.3.1. Este corpo consultivo teve já o ensejo de também dedicar a sua atenção a esta matéria no parecer nº185/80 (7) , que assim concluiu:
"Extintos os direitos (reais menores e de arrendamento), aos seus antigos titulares passa a competir um direito de crédito que se consubstancia, no recebimento da respectiva indemnização" (conclusão II);
"No entanto, e porque a Lei nº77/77, no seu artigo 37º, nº2, respeita esses direitos no âmbito das áreas de reserva que reconhece, atribui um direito potestativo de pedir a demarcação das reservas dos seus direitos que, em regra, se processará pelo critério de sobreposição com a reserva do proprietário expropriado (conclusão III);
"Sempre que essa sobreposição seja fisicamente impossível de observar, e na medida em que o for, a reserva será excepcionalmente estabelecida na área a expropriar ou expropriada, mantendo-se, no respeito e salvaguarda dos direitos anteriores, e no que ao arrendamento concerne, a situação jurídico-contratual de locacão pré-existente, com as necessárias adaptações, tomando-se em consideração o prazo anteriormente decorrido" (conclusão IV).
2.4. Tendo a Lei nº77/77 estabelecido nos seus artigos 5Oº e 51º os princípios rectores que deveriam passar a reger a entrega Para exploração de terras expropriadas ou nacionalizadas, esta entrega veio a ser regulamentada pelo Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio (8) , que aos contratos de arrendamento rural dedicou especificamente os artigos 33º a 36º (9) os quais seriam celebrados pelo prazo de seis anos, entendendo-se o contrato renovado por períodos sucessivos de três anos, enquanto o mesmo não fosse denunciado (artigo 35º).
2.5. A Lei nº109/88, de 26 de Setembro, aprovou, a (nova) Lei de Bases da Reforma Agrária (10).
0 novo texto legal surgiu num contexto de oportunidade legislativa perante a considerável alteração das circunstâncias em que a anterior Lei de Bases (Lei nº77/77) havia sido elaborada e aprovada mantendo, porém, a estrutura fundamental desta Lei.
Com a respectiva proposta, visou-se uma completa remodelação das Bases da reforma agraria, no sentido da simplificação dos critérios de aplicação, de ampliação de alguns dos máximos apontados para a propriedade privada, da eliminação de zonas de discricionariedade, de revisão de regras injustas ou comprovadamente irrealistas e da consolidação de situações factuais juridicamente precárias.
Salientou-se, porém, que, não obstante as modificações introduzidas, houve a necessidade de evitar um corte com o passado mais recente, mantendo-se diversas normas características da ossatura da Lei de Bases e garantindo-se a continuidade e a consolidação de situações em que o Estado, para execução da reforma agrária, entregou terras em exploração a numerosos beneficiários, ajudando a criar "uma nova geração de agricultores, em cujo dinamismo continua a apostar" (cfr. exposição justificativa da Proposta de Lei nº31/V - Diário da Assembleia da República, II Série, nº49, de 24/2/88).
2.5.1. Correspondendo, de algum modo, ao artigo 37º da revogada Lei nº77/77 (11), dispõe o artigo 20º, sob a epígrafe "Titulares de direitos reais e rendeiros":
1 - 0 direito de reserva cabe ao titular do direito de propriedade, sem prejuízo da posição jurídica dos titulares de outros direitos reais ou dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar, relativamente à área de reserva.
2 - São respeitados os direitos dos que, à data da ocupação ou da expropriação, exploravam uma área dos prédios expropriados, sem prejuízo do estabelecido no artigo 22º.
3 - 0 disposto nos números anteriores não se aplica aos contratos de exploração "de campanha", "de seara", de parceria pecuária e de parceria agrícola.
4 - Os direitos dos arrendatários exercem-se sobre os prédios em que incidia o arrendamento à data da ocupação ou da expropriação, salvo se existir colisão com os direitos protegidos pelo artigo 29º, caso em que o Estado poderá celebrar um contrato de arrendamento por ajuste directo, de acordo com o Decreto-lei nº63/89, de 24 de Fevereiro.
5 - Aos titulares dos direitos referidos no nº1 aplicam-se, com as necessárias adaptações, as disposições deste capítulo" (12)
Tal como sucedia nos anteriores diplomas Decreto-Lei nº406-A/75 (artigo 6º) e Lei nº77/77 (artigo 37º) o direito de reserva do proprietário não afecta a posição jurídica dos titulares de outros direitos reais - usufrutuários, superficiários ou usuários – ou dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, relativamente à área da reserva, respeitando-se os direitos dos que, nessa data, exploravam uma área dos prédios expropriados; comina-se, também, a extinção desses direitos quando incidentes sobre áreas com pontuação superior à estabelecida para o direito de reserva, cabendo então ao respectivo titular o direito de ser indemnizado pelo beneficiário dessa extinção (artigo 22º) (13).
2.5.2. Prescrevendo o referido artigo 20º a não afectação da posição jurídica e o respeito dos direitos dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação mantendo-se, pois, a situação jurídica de locação, pré existente, embora com as adaptações necessárias -, a eles se reporta também o artigo 49º, significativamente epigrafado de "Arrendamentos restabelecidos", que assim dispõe:
"Aos arrendamentos restabelecidos nos termos do artigo 20º deste diploma é garantido ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada"(14).
Retenha-se, pois, que estes arrendamentos são restabelecidos ope legis e têm um prazo que pode ir até aos seis anos, se o arrendatário assim o desejar.
2.5.3. Muito embora a questão submetida à nossa apreciação tenha de ser equacionada e decidida face à actual redacção do artigo 29º - "Reservas em áreas entregues para exploração" (15)pensa-se que neste excurso pelos textos legais pertinentes tem cabimento dar a conhecer a versão originária do referido preceito:
"1 - Os beneficiários do direito de exploração de áreas de prédios rústicos entregues ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar, desde que regularmente investidos nele por acto administrativo expresso, mantêm a plenitude do seu direito de exploração.
2 - Não podem ser atribuídas reservas nem reverter prédios nas áreas referidas no nº1, salvo se:
a) Os beneficiários concordarem na transferência da sua área de exploração para outros terrenos do Estado;
b) Os beneficiários e os titulares do direito de reserva celebrarem entre si contrato pelo qual aqueles mantenham a posse útil da área de exploração;
c) A pontuação da parte sobrante dos prédios expropriados, ou expropriáveis nos termos da lei anterior, não exceder a pontuação de uma reserva, calculada nos termos deste diploma, e apenas até demarcação de uma área não superior à correspondente à pontuação de uma reserva.
3 - No caso previsto na alínea c) do número anterior, a eficácia do despacho atributivo da reserva fica condicionada ao prévio realojamento de beneficiário noutra área de igual pontuação, localizada na mesma zona e sobre a qual não existam direitos pendentes, e ao pagamento antecipado, pelo reservatório ao beneficiário, da indemnização correspondente às benfeitorias necessárias e úteis efectuadas por este na sua área de exploração.
4 - 0 montante das indemnizações previstas no número anterior será determinado segundo o regime legal das expropriações por utilidade pública, com as necessárias adaptações, ou por acordo dos interessados, reduzido a escrito.
5 - São salvaguardados os direitos de domínio resultantes de desanexações operadas ao abrigo do nº2 do artigo 5Oº da Lei nº77/77.
6 - Com a atribuição da reserva são extintos quaisquer outros direitos de exploração constituídos sobre as novas áreas de reserva".
Consoante se ponderou no citado parecer nº46/89, neste artigo 29º "afirma-se um princípio: os beneficiários do direito de exploração de áreas de prédios rústicos entregues ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar, desde que regularmente investidos nele por acto administrativo expresso, mantêm a plenitude do seu direito de exploração.
Consequentemente, como regra, que só cede nas hipóteses previstas nas alíneas do nº2, nas áreas de prédios rústicos entregues para exploração não podem ser atribuídas reservas nem reverter prédios.
A concretização normativa daquele princípio resulta de uma clara afirmação de opção política. Em caso de eventual conflito entre o direito à atribuição de uma reserva (ou de reversão de prédios) e o direito de exploração de áreas de prédios rústicos regularmente entregues para exploração, e não obstante a solução poder conduzir a discriminações e desigualdades, a lei optou pela afirmação (muito mais sublinhada na proposta, que apenas continha as alíneas a) e b)) da prevalência do direito de exploração (x)
Este princípio de prevalência do direito dos beneficiários da entrega para exploração, que primeiramente se traduz na insusceptibilidade da atribuição do direito de reserva em áreas objecto de entrega, não cede mesmo (ou só limitadamente cede) nas hipóteses das alíneas a), b) e c) do nº2 do artigo 29º, nas quais fica possibilitada a atribuição de reservas. Com efeito, na alínea a) depende da vontade dos beneficiários da entrega para exploração; na alínea b) de acordo desses beneficiários e do titular do direito de reserva na manutenção da exploração em novos moldes contratuais, e, mesmo nos casos da alínea c), depende do prévio realojamento do beneficiário noutra área, com o mínimo prejuízo, pois, para o direito de exploração" (sublinhados nossos).
2.5.4. Na redacção da Lei nº46/90 (16) , o artigo 29º é do seguinte teor:
"1 - A atribuição de reservas ou a decisão da não expropriabilidade de prédio ou de prédios rústicos em áreas na posse de beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente são condicionadas à prévia celebração de um contrato de arrendamento rural entre esses beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva.
2 - 0 disposto no número anterior é aplicável aos casos de agricultores autónomos que tenham sido investidos na exploração de determinada área nacionalizada ou expropriada pelas comissões de gestão transitória ou pelos serviços regionais do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, de acordo com o artigo 15º do Decreto-Lei, nº407-A/75, de 30 de Julho, e com o artigo 13º do Decreto-Lei nº406-A/75, de 29 de Julho, e legislação sequente.
3 - Se o contrato referido nos números anteriores não for apresentado no prazo de um mês após a notificação das partes para esse efeito, os serviços competentes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação devem notificá-1as para celebrarem um contrato de arrendamento, nos termos da Lei do Arrendamento Rural, sujeito às seguintes cláusulas especiais:
a) 0 prazo é de 10 anos e fica garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada;
b) 0 início do contrato conta-se a partir da data da efectiva entrega da reserva e o seu termo reporta-se ao final do ano agrícola;.
c) Na falta de acordo entre as partes, a renda é fixada em 75%, 80%, 85%, 90% e 95% dos valores máximos permitidos por lei, respectivamente para o primeiro, segundo, terceiro, quarto e quinto anos, e de 100% para o sexto ano e seguintes;
d) Os direitos e os deveres do arrendatário são os decorrentes da legislação relativa ao arrendamento rural, sem prejuízo de outra situação mais favorável já adquirida.
4 - A notificação das partes a que se refere o número anterior inicia-se pela do beneficiário do direito de exploração, que deverá assinar o contrato no prazo de 10 dias, findo o qual é notificado o reservatário para o mesmo efeito e com idêntico prazo.
5 - A recusa da assinatura dos contratos a que se refere o número anterior produz os seguintes efeitos:
a) Se a recusa for do beneficiário do direito de exploração, é extinto esse direito de exploração, sem prejuízo do seu direito à indemnização pelas benfeitorias necessárias e úteis que fez na respectiva área, as quais serão determinadas segundo o regime legal das expropriações por utilidade pública, com as necessárias adaptações, ou por acordo dos interessados reduzido a escrito;
b) Se a recusa for do reservatário, extingue-se o direito à reserva sobre a parte abrangida pelo direito de exploração, sem prejuízo do direito à respectiva indemnização, nos termos da lei especial aplicável.
6 - São salvaguardados os direitos de domínio resultantes de desanexações operadas ao abrigo do nº2 do artigo 50º da Lei nº77/77.
7 – 0 disposto nos números anteriores não é aplicável aos arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, nem às áreas que excedam a pontuação estabelecida para o direito de reserva.
8 - Com a atribuição das reservas caducam todos os contratos de arrendamento ou quaisquer outros direitos de exploração constituídos pelo Estado sobre as áreas de reserva".
2.5.5. 0 nº1 do artigo acabado de transcrever condiciona à prévia celebração de um contrato de arrendamento rural entre certos beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva, a atribuição de reservas ou a declaração da não expropriabilidade de prédio ou de prédios rústicos em áreas na posse desses beneficiários (17).
Beneficiários que são aqueles cujo direito de exploração lhes foi atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente.
Destes beneficiários distingue a lei os arrendatários (18) cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78 (nº7).
E distingue, sujeitando-os a um regime jurídico diferente do aplicável aos beneficiários abrangidos na previsão do nº1, pois o referido nº7 expressamente os exclui da aplicação do disposto nos números anteriores.
Como assim, esses arrendatários não ficam obrigados à apresentação de um contrato conforme impõe o segmento inicial do nº3, nem há lugar à notificação das partes para celebrarem um contrato de arrendamento nos termos da Lei de Arrendamento Rural (2ª parte do mesmo número).
Arrendamento que ficaria sujeito às cláusulas especiais enunciadas nas várias alíneas desse nº3, entre as quais cumpre destacar, face ao prazo de 6 anos fixado no artigo 49º Rara os arrendamentos estabelecidos nos termos do artigo 2Oº, que o prazo é de 10 anos, ficando garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada (alínea a)).
Portanto, um prazo que pode ir até aos 19 anos., bem superior aos 6 anos do artigo 49º (19).
2.6. 0 exercício do direito de reserva previsto na Lei nº109/88 veio a ser disciplinado pelo Decreto Regulamentar nº44/88, de 14 de Dezembro (20), entretanto expressamente revogado pelo artigo 16º do Decreto-Lei nº12/91, de 9 de Janeiro, diploma que hoje rege na matéria.
0 processo de exercício do direito de reserva pode ser desencadeado oficiosamente ou a requerimento (artigo 2º, nº1), requerimento que deve ser acompanhado dos documentos necessários à instrução do processo – nº1 do artigo 3º, cujo nº5 estabelece que "em caso de sobreposição de direitos, é obrigatória a apensação dos processos dos titulares de direitos de propriedade e de direitos reais menores ou de arrendamento".
Os titulares de outros direitos sobre os prédios referidos no nº1 do artigo 20º da Lei de Bases da Reforma Agrária, e os beneficiários da entrega em exploração referidos nos nºs. 1 e 2 do artigo 29º da mesma Lei, serão "notificados da proposta de decisão final, a qual contém obrigatoriamente os fundamentos de facto e de direito da decisão, a reserva a atribuir e a sua localização, podendo dela reclamar, querendo, no prazo de 10 dias a contar da data da assinatura do aviso de recepção ou da data de publicação do edital" (artigo 9º, nºs. 1 e 2) (21)
2.7. 0 Decreto-Lei nº63/89, de 24 de Fevereiro, definiu o regime de entrega para exploração de terras nacionalizadas ou expropriadas no âmbito da reforma agrária (cfr. artigos 2º, 30º e 31º).
A disciplina actual da entrega para exploração encontra-se, porém, vertida no Decreto-Lei nº158/91, de 26 de Abril (22) , cujo artigo 8º, nº2, concede preferência à celebração de contratos de arrendamento rural, que se regularão pela Lei do Arrendamento Rural Decreto-Lei nº385/88, de 25 de Outubro (artigo 13º) (23).
3
A presente consulta visa, genericamente, a definição do âmbito de aplicação dos citados artigos 20º e 29º da Lei nº109/88.
3.1. A exposição precedente permite-nos, desde já, concluir que o artigo 20º tem como destinatários os arrendatários à data da expropriação ou da ocupação (24) quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar.
Os seus direitos são respeitados e exercem-se sobre os prédios em que incidia o arrendamento numa das datas referidas, salvo se existir colisão com os direitos protegidos pelo artigo 29º (nº4 do artigo 20º).
Trata-se, pois, de arrendamentos celebrados com o proprietário expropriado ou ocupado, que neles outorgou como senhorio, e que, por força do disposto no artigo 49º, são restabelecidos, garantindo-se ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada.
A situação jurídica de locação pré-existente à data da expropriação ou da ocupação "estabelece-se", "retomando-se" as relações contratuais entre as partes, com a apontada ressalva no tocante ao prazo (25).
3.2. Diversamente, o artigo 29º tem como âmbito de aplicação os beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente.
Seus destinatários são, no que ao objecto do parecer interessa, os arrendatários cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido ao abrigo dos referidos textos legais, ou seja, pessoas a quem o Estado entregou, mediante contrato de arrendamento rural, áreas de terras nacionalizadas ou expropriadas.
Trata-se, assim, de arrendamentos constituídos pelo Estado, como (novo) senhorio.
Na situação prevista no nº1, esses arrendatários devem celebrar com os titulares do direito de reserva um contrato de arrendamento rural, a apresentar no prazo de um mês após a notificação das partes para esse feito, sob pena de serem notificados pelos serviços competentes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação para celebrarem um contrato de arrendamento rural nos termos da Lei do Arrendamento Rural, sujeito a determinadas cláusulas especiais, entre as quais avulta a prevista na alínea a) do nº3:
"0 prazo é de 10 anos e fica garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada".
Prazo (até 19 anos) muito superior ao fixado no artigo 49º (até 6 anos) para os arrendamentos restabelecidos nos termos do artigo 20º.
Nesta diversidade de prazos, residirá, se bem se pensa, a razão determinante da audição desta instância consultiva.
3.3. As ilações acabadas de enunciar, no tocante ao diferente âmbito de aplicação dos normativos em causa, não são de molde a suscitar dúvidas.
Estas surgem quando é chamado a terreno o disposto no nº7 do artigo 29º que, por isso, convirá agora reproduzir:
"0 disposto nos números anteriores não é aplicável aos arrendatários cujo 'direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, nem às áreas que excedam a pontuação estabelecida para o direito de reserva".
0 objecto da presente consulta prende-se, decisivamente, com a interpretação deste dispositivo, estando fundamentalmente em causa averiguar se os arrendatários nele previstos beneficiam de um prazo de 6 anos (artigos 20º e 49º) ou de 19 anos (artigo 29º) (26)
3.3.1. Segundo a referida Informação nº20/GJ/91, da Direcção Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, que está na base da consulta:
"0 legislador aqui quis contemplar uma outra situação, ou seja, a do arrendatário à data da expropriação do prédio que na vigência da Lei nº77/77 e Decreto-Lei nº81/78 lhe foi atribuído ou reconhecido, por despacho, o direito de exploração de uma determinada área do prédio.
Era a então vulgarmente chamada ou , quantificada segundo os cálculos de pontuação fixados para as reservas dos proprietários, geralmente equivalente a 70.000 pontos.
Estas, salvo motivo ponderoso, eram demarcadas em sobreposição às reservas dos respectivos proprietários - ex vi artigo 31º do Decreto-Lei nº81/78, de 29 de Abril, e, após a entrega de ambas, as relações eram regulamentadas pela legislação do arrendamento rural.
Todavia, a muitos desses rendeiros foram atribuídas áreas de exploração em prédios que ainda continuaram propriedade dá Estado, porquanto os respectivos ex-titulares não exerceram os direitos de reserva ou, na maior parte dos casos, requereram as reservas noutros prédios.
E o ex-I.G.E.F., em sede de execucão dos despachos de atribuição de reservas a estes rendeiros, celebrou com os mesmos contratos de arrendamento rural que se regiam, em parte, pelo Decreto-Lei nº111/78.
Ora, a previsão do acima transcrito nº7 do artigo 29º aplica-se a estes últimos casos.
A estes arrendatários não se aplica, segundo a norma citada, o disposto nos números anteriores do artigo 29º, nomeadamente quanto ao prazo de 19 anos dos contratos, mas sim, em nossa opinião, o regime do restabelecimento dos anteriores contratos em conformidade com os nºs. 1 e 2 do artigo 20º e pelo prazo fixado no artigo 49º (sublinhados nossos).
3.3.2. V.Exª, embora manifeste, "a priori", a sua concordância com semelhante doutrina, não deixa de reflectir:
"No caso concreto (27) contemplado na informação -em epígrafe, foi determinada a entrega de terra para exploração aos ex-rendeiros sem fundamento da condição de arrendatário ao tempo da expropriação e mediante contrato de arrendamento ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78.
Tal desiderato ou não a situação de arrendatários ao tempo da expropriação?
Repare-se que os mesmos rendeiros invocam agora não o seu estatuto de arrendatários à data da expropriação mas o novel direito de exploração que lhes foi concedido, ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78, sem o pressuposto (de direito) da pré-existência do contrato de arrendamento" (sublinhados da nossa autoria).
3.4. Em sede de política legislativa, são de reconhecer e compreendem-se as dúvidas e interrogação suscitadas por Vossa Excelência.
Mas em sede de interpretação do direito constituído, afigura-se correcto o entendimento expresso na aludida Informação.
3.4.1. Como vimos - pontos 2.3 e 2.3.1 o processo de exercício do direito de reserva previsto no capítulo IV - da Lei nº77/77 foi regulamentado pelo Decreto-Lei nº81/78.
Prescrevendo a Lei (artigo 37º, nº2) o respeito dos direitos dos rendeiros no âmbito das áreas de reserva que reconhece, atribui-se-lhes um direito potestativo de pedir a demarcação das reservas dos seus direitos.
As reservas pata salvaguarda desses direitos deviam ser demarcadas, salvo motivo ponderoso, em sobreposição às reservas dos respectivos proprietários (artigo 31º do Decreto-Lei nº81/78).
Trata-se, também aqui, de arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, de rendeiros que tinham como senhorio o proprietário expropriado ou ocupado, aos quais foi reconhecido o direito de exploração de uma determinada terra.
3.4.2. Ora, o nº7 em causa respeita precisamente a estes arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente (28)
Até aqui, a exclusão desses arrendatários do âmbito de aplicação do artigo 29º e a sua inclusão na previsão do artigo 20º parece não dever oferecer dúvidas, pois se trata nuclearmente de arrendatários à data da expropriação ou da ocupação (cfr. ponto 3.1).
3.4.3. As dúvidas começarão a surgir face ao segmento normativo: "ainda que com os mesmos tenha sido celebrado, contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78".
É que agora a situação passa a oferecer pontos de contacto também com o artigo 29º, nº1, em cuja previsão se compreendem os arrendatários a que o direito de exploração foi atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 (e legislação complementar ou sequente).
A existência destas situações, que porventura poderemos apelidar de "mistas" ou "híbridas", por revelarem conexão com duas estatuições legais - artigo 20º e nº1 do artigo 29º (29) resulta compreensível face ao excerto transcrito da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste: "E o ex-I.G.E.F., em sede de execução dos despachos de atribuição de terras a estes rendeiros, celebrou com os mesmos contratos de arrendamento rural que se regiam, em parte, pelo Decreto-Lei nº111/78".
3.4.4. Face a esta situação "complexa", o legislador poderia optar por eleger um dos dois preceitos potencialmente vocacionados para a disciplinar: ou o artigo 20º, conferindo relevo decisivo à qualidade de arrendatário à data da expropriação ou da ocupação, ou o artigo 29º, se entendesse como mais significativa a qualidade de arrendatário do Estado atribuída nos termos do Decreto-Lei nº111/78.
Como resulta do nº7 em apreço, o legislador, em sede de política legislativa, optou pelo primeiro termo da alternativa ao estatuir que “o disposto nos números anteriores não é aplicável" aos arrendatários em causa (30).
Excluídos expressamente do campo de aplicação do artigo 29º, ficarão abrangidos pelo regime definido nos artigos 20º e 49º - arrendamentos restabelecidos, garantindo-se ao arrendatário o direito a (apenas) duas renovações de três anos cada (e não a um prazo de 10 anos, com garantia do direito a três renovaç6es de três anos cada, como sucederia se fosse aplicável o artigo 29º).
Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - 0 artigo 20º da Lei nº109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária) tem como destinatários os arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar;
2ª - Os arrendatários referidos na conclusão anterior celebraram os respectivos contratos de arrendamento com o proprietário expropriado ou ocupado, arrendamentos que são restabelecidos por força do disposto no artigo 49º da mesma Lei, que garante ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada;
3ª - 0 artigo 29º da Lei nº109/88, na redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto, tem como âmbito de aplicação os beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, e legislação complementar ou sequente;
4ª - Os arrendatários abrangidos pela previsão do nº1 do citado artigo 29º são aqueles cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido nos termos dos textos legais referidos na parte final da conclusão anterior;
5ª - 0 contrato de arrendamento rural entre esses arrendatários e os titulares do direito de reserva, celebrado em obediência ao disposto no nº3 do artigo 29º, fica sujeito às cláusulas especiais enunciadas nas suas várias alíneas, entre as quais avulta a de o prazo ser de 10 anos, ficando garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada;
6ª - 0 nº7 do artigo 29ª abrange os arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77, de 29 de Setembro, e legislação sequente, ainda que com eles tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78;
7ª - Expressamente excluídos da aplicação do disposto nos nºs. 1 a 6 do artigo 29º, os arrendatários referidos na conclusão anterior estão sujeitos ao regime definido nos artigos 20º e 499 para os arrendamentos restabelecidos;
8ª - Consequentemente, a esses arrendatários é garantido o direito a (apenas) duas renovações de três anos cada, do respectivo contrato.
(1)0 Decreto-Lei nº236-A/76, de 5* de Abril, deu nova redacção a vários artigos do Decreto-Lei nº406-A/75.
(2)Sobre os direitos dos arrendatários perante o novo senhorio Estado, que este artigo 6º mandava respeitar, cfr. parecer nº102/79, de 11/10/79, no Boletim nº297, pág. 29.
(3)Redacção do Decreto-Lei nº236-A/76.
Da proibição constante do nº1 do artigo 7º, o nº4 excluía o Estado, as pessoas colectivas de direito público, as empresas públicas, as cooperativas agrícolas que viessem a ser reguladas por legislação especial e associação afins.
(4)A Lei nº109/88, de 26 de Setembro, revogou expressamente a Lei nº77/77 (cfr. artigo 51º).
(5)Refira-se que os artigos 50º e 51º estatuíam, respectivamente, sobre os destinatários da entrega para exploração e os tipos de contratos para entrega da exploração, entre estes figurando o arrendamento rural, embora a preferência fosse atribuída ao contrato de concessão de exploração.
(6)Publicado no Boletim nº303, pág. 91.
(7) Publicado no Boletim nº311, pág. 97.
(8)As Portarias nºs. 246/79, 797/81, 427-A/84 e 232/87, respectivamente de 29 de Maio, 12 de Setembro, 29 de Junho e 27 de Março, estabeleceram normas sobre a entrega para exploração dos prédios expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação da Reforma Agrária.
Cfr. sobre este ponto os pareceres nº12/87, publicado no Diário da República, II Série, de 13/10/89 e nº17/90, de 21/12/90.
(9)Cfr. também, artigo 54º.
(10)Rectificada no Diário da República, I Série, de 19/12/88 e 12/12/88.
Por acórdão de 17/8/88 proferido em processo de fiscalização preventiva, o Tribunal Constitucional decidiu não se pronunciar pela inconstitucionalidade de alguns preceitos do Decreto 114/V da Assembleia da República (Lei de Bases da Reforma Agrária). A decisão está publicada no Diário da República, II Série nº205 (Suplemento), de 5/9/88.
(11) Cfr. artigo 51º da Lei nº77/77.
(12) Redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto, que aditou o nº4.
(13) Cfr. artigo 48º da Lei nº77/77.
(14) Redacção da Lei nº46/90.
Na versão originária, falava-se de um "prazo mínimo de vigência de seis anos, contados a partir da data da de marcação da reserva".
(15) Desta matéria se ocupava, como vimos, o artigo 36º da Lei nº77/77. Sobre a interpretação deste artigo 29º incidiu especificamente o parecer nº46/89, votado na Sessão do Conselho Consultivo de 12/7/89.
(x)Esclarecedor, neste ensejo, o diálogo trocado na discussão parlamentar entre o Deputado Basílio Horta e o Ministro da Agricultura, relatado no Diário da Assembleia da República, I Série, nº107, de 28 de Junho de 1988, a págs. 4377 e 4378.
(16)A apresentação da respectiva Proposta de Lei nº146/V é justificada pelas profundas alterações que a revisão constitucional introduziu no domínio da política agrícola (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº43, de 23/5/90, págs. 1356-1357).
Cotejando o texto da Proposta, no que ao artigo 29º respeita, com o que veio a ser aprovado, conclui-se que as modificações aio sobretudo de ordem formal.
Sobre a discussão e votação da proposta de Lei vejam-se os Diários da Assembleia da República, I Série, nº91, de 27/6/90, nº92, de 29/6/90, nº100, de 13/7/90 e o nº53 da II Série-A, de 27/6/90.
(17) Segundo o texto da Proposta, "Para atribuição de reservas... deve ser previamente celebrado contrato de arrendamento rural entre aqueles beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva".
(18)Sublinhe-se que enquanto o nº1 abrange os beneficiários da entrega, sem distinguir a natureza do título, a previsão do nº7 dirige-se a um só tipo contratual - o arrendamento.
(19)Pretende-se, deste modo, "dar estabilidade e segurança no uso e na exploração da terra a dezenas de proprietários a quem tinham sido .distribuídas áreas de cultivo, correspondendo, assim, às suas aspirações e anseios" (Exposição de motivos da Proposta de Lei nº146/V_D.A.R., II Série-A, nº43, de 23/5/90, pág. 1357).
(20) Cfr. artigos 8º, 12º e 13º.
(21) Cfr., também, os artigos 12º e 13º.
(22)0 artigo 36º operou a revogação expressa do Decreto-Lei nº63/89.
(23)Cfr., também, o artigo 14º, integrando, com o precedente, o capítulo VI - "0 contrato de arrendamento rural".
(24)Aos arrendatários - e não também aos titulares de outros direitos reais - circunscrevermos a nossa atenção, pois o tema da consulta a eles (tão-só) respeita.
(25)Cfr., também, o nº5 do artigo 20º.
Na discussão parlamentar colhem-se algumas referências genéricas ao artigo 29º (cujo requerimento de avocação, apresentado pelo PCP, foi rejeitado - D.A.R., I Série, nº100, de 12/7/90, pág. 3573), mas sem interesse para o ponto específico que no presente parecer importa abordar.
(27)A consulta suscita a questão da conjugação dos artigos 20º e 29º em termos gerais, pelo que não iremos apreciar o caso concreto que está na sua génese, para o que, aliás, o processo não apresentaria elementos de apreciação suficientes.
Igualmente se entende que o âmbito da consulta não abrange a situação dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação a quem não foi atribuída reserva «reserva de rendeiro», mas que, em igualdade de circunstâncias com és demais interessados, receberam terra para exploração mediante contrato de arrendamento nos termos do Decreto-Lei nº111/78 e legislação sequente.
(28)Na redacção da Proposta de Lei nº146-V, o nº6, correspondente ao actual nº7, utilizava a seguinte formulação: "... não é aplicável às áreas de exploração entregues ao abrigo do nº2 do artigo 37º da Lei nº77177 e legislação sequente...".
(29)Dir-se-á que, sendo arrendatários (do proprietário) à. data da expropriação ou da ocupação, passaram a ser (também) arrendatários do Estado.
(30)Compreensível e significativamente, o artigo 9º do Decreto-Lei nº12/91 - cfr. 2.6. - manda notificar a proposta de decisão final, de entre os beneficiários da entrega em exploração, apenas aos referidos nos nºs. 1 e 2 do artigo 29º, excluindo, portanto, os abrangidos pelo nº7 do mesmo preceito.
Excelência:
1
A Informação nº20/GJ/91, de 15 de Maio de 1991, da Direcção Regional da Agricultura do Ribateio e Oeste, debruçou-se sobre o âmbito de aplicação dos artigos 20º e 29º da Lei nº109/88, de 26 de Setembro, na redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto.
Manifestando, embora, a sua concordância com a doutrina aí sustentada, V.Exª, face à complexidade das questões decorrentes da conjugação dos referidos preceitos, dignou-se solicitar o parecer deste Conselho Consultivo, com carácter de urgência.
Cumpre, assim, emiti-lo.
2
2.1. 0 Decreto-Lei nº406-A/75, de 29 de Julho (1) fixou as normas a que devia obedecer a expropriação de prédios rústicos.
Era garantido, em determinadas condições, o direito de reservar a propriedade de uma área de terra aos proprietários atingidos pela expropriação (artigo 2º), a qual implicava a cessação, nos termos do artigo 4º, de "todos os direitos e ónus reais ou outros encargos" que incidiam sobre os. respectivos prédios, "sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes".
Dispunha o artigo 6º:
1 - São respeitados os direitos dos que, a qualquer título, que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados, que, acrescida de todas as outras que a qualquer título também explorem no momento da expropriação., não exceda a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º.
2 - Aos que, a qualquer título que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados que, acrescida de todas as outras que a qualquer título também explorem no momento da expropriação, exceda a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º, é garantido, com referência à sua posição contratual, um direito de reserva análogo ao atribuído aos proprietários e a exercer nas mesmas condições de fundo e de processo" (2).
Ninguém - pessoa singular, pessoa colectiva, sociedade ou agrupamento de facto - podia ser proprietário ou explorar, directa ou indirectamente, a qualquer título, uma área de terra que excedesse a pontuação referida na alínea a) do artigo 1º, salvo a exclusão aí prevista e o disposto nos nºs. 2 e 3 do mesmo artigo (artigo 7º) (3).
2.2. A Lei nº77/77, de 29 de Setembro de 1977, aprovou as bases gerais da Reforma Agrária (4).
Retenha-se que é no seu capítulo IV - compreendendo os artigos 22º a 49º - que vamos encontrar algumas normas com interesse para o desenvolvimento do parecer.
2.2.1. Os artigos 22º e 47º reproduziam, de algum modo, a normação do artigo 7º do Decreto-Lei nº406-A/75, dispondo o primeiro que ninguém podia ser proprietário, na zona de intervenção, de área de terra que excedesse os limites constantes da secção II do capítulo IV, enquanto o artigo 47º prescrevia que os agricultores empresários e as sociedades não cooperativas não podiam explorar nessa zona, directa ou indirectamente, a qualquer título, uma área de terra que excedesse os limites fixados nos artigos 23º e seguintes.
Os artigos 25º e seguintes referem-se ao direito de reserva e à área de reserva, mas é a disciplina contida nos artigos 36º e 37º que aqui nos interessa destacar.
2.2.2. Epigrafado "Reservas em áreas entregues para exploração", estabelecia o artigo 36º:
"1. Se os prédios expropriados ou sujeitos a expropriação estiverem entregues para exploração, nos termos da lei, deve observar-se o disposto nos números seguintes.
2. A empresa agrícola explorante, afectada por demarcação de reserva em parte importante da área que tiver em exploração, tem:
a) Acesso prioritário ao crédito bonificado, destinado ao investimento ou à reaquisição do equilíbrio da exploração, sem prejuízo das normas regulamentares aplicáveis;
b) Direito a uma indemnização correspondente ao valor das benfeitorias úteis e necessárias que haja realizado na área da reserva, bem como aos frutos pendentes da exploração extinta.
3. A indemnização referida na alínea b) do número anterior aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no regime legal das expropriações.
4. A área de reserva localiza-se, tanto quanto possível, em zonas onde a empresa agrícola explorante não haja realizado investimentos.
5. Se a demarcação da reserva causar, por si, à empresa agrícola explorante inviabilidade económica de exploração, devem:
a) Ser impostas condições ao reservatório, designadamente a absorção da totalidade ou parte dos trabalhadores permanentes na respectiva exploração em 1 de Janeiro de 1975;
b) Ser concedidas facilidades aos trabalhadores referidos na alínea anterior, que o pretendam, para se instalarem noutro estabelecimento agrícola, ou para participarem na exploração de outros prédios expropriados.
6. Compete ao Ministro da Agricultura e Pescas, mediante despacho fundamentado, declarar a inviabilidade económica e impor as condições previstas no número anterior.
7. Se a reserva abranger área já entregue para exploração, extingue-se o direito a essa exploração".
2.2.3. 0 artigo 37º regia para os "Titulares de direitos reais menores e rendeiros", nos seguintes termos:
“1. 0 direito de reserva cabe ao titular do direito de propriedade, sem prejuízo da posição dos titulares de outros direitos reais ou dos arrendatários, relativamente à área da reserva.
2. São respeitados os direitos dos que, a qualquer título que não o de propriedade perfeita, explorem uma área dos prédios expropriados, sem prejuízo do disposto no artigo 48º.
Este artigo 48º determinava a extinção dos direitos do usufruto, de superfície, de uso ou de arrendamento incidentes sobre as áreas que excedessem os limites referidos no citado artigo 47º, cabendo aos respectivos titulares - usufrutuário, superficiário, usuário ou rendeiro - o direito de ser indemnizado pelo beneficiário dessa extinção (5).
2.2.4. Em breve parêntesis, permita-se uma referência para a interpretação que este Conselho Consultivo fez destes preceitos no parecer nº106/80 (6) formulando, entre outras, as seguintes conclusões:
"0 conteúdo jurídico do direito de propriedade do reservatório sobre a área da reserva é o mesmo do direito que ele detinha sobre a totalidade do prédio, o qual por isso subsiste ou com as limitações decorrentes dos direitos reais ou encargos que então porventura vigorassem embora adaptados à área da reserva, ou sem elas, caso não existissem tais direitos ou encargos" (conclusão III);
"No caso de os direitos reais menores ou de arrendamento, depois de fixado o direito de reserva do respectivo proprietário, incidirem sobre área que exceda a fixada no artigo 47º da Lei nº77/77, verifica-se a sua extinção, na medida desse excesso, nos termos do artigo 48º, nº1, da mesma Lei" (conclusão VI).
2.3. 0 processo de exercício do direito de reserva previsto no capítulo IV da Lei nº77/77, foi regulamentado pelo Decreto-Lei nº81/78, de 29 de Abril, cujo capítulo VII, abrangendo os artigos 30º e 31º, respeita às "reservas de titulares de outros direitos".
Aos direitos dos usufrutuários, superficiários, usuários ou rendeiros, manda o artigo 30º aplicar o disposto nos capítulos anteriores com as necessárias adaptações e a especialidade constante do artigo seguinte, que assim dispõe:
"Salvo motivo ponderoso devidamente justificado, as reservas para salvaguarda dos direitos referidos no artigo anterior deverão ser demarcadas em sobreposição às reservas dos respectivos proprietários".
2.3.1. Este corpo consultivo teve já o ensejo de também dedicar a sua atenção a esta matéria no parecer nº185/80 (7) , que assim concluiu:
"Extintos os direitos (reais menores e de arrendamento), aos seus antigos titulares passa a competir um direito de crédito que se consubstancia, no recebimento da respectiva indemnização" (conclusão II);
"No entanto, e porque a Lei nº77/77, no seu artigo 37º, nº2, respeita esses direitos no âmbito das áreas de reserva que reconhece, atribui um direito potestativo de pedir a demarcação das reservas dos seus direitos que, em regra, se processará pelo critério de sobreposição com a reserva do proprietário expropriado (conclusão III);
"Sempre que essa sobreposição seja fisicamente impossível de observar, e na medida em que o for, a reserva será excepcionalmente estabelecida na área a expropriar ou expropriada, mantendo-se, no respeito e salvaguarda dos direitos anteriores, e no que ao arrendamento concerne, a situação jurídico-contratual de locacão pré-existente, com as necessárias adaptações, tomando-se em consideração o prazo anteriormente decorrido" (conclusão IV).
2.4. Tendo a Lei nº77/77 estabelecido nos seus artigos 5Oº e 51º os princípios rectores que deveriam passar a reger a entrega Para exploração de terras expropriadas ou nacionalizadas, esta entrega veio a ser regulamentada pelo Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio (8) , que aos contratos de arrendamento rural dedicou especificamente os artigos 33º a 36º (9) os quais seriam celebrados pelo prazo de seis anos, entendendo-se o contrato renovado por períodos sucessivos de três anos, enquanto o mesmo não fosse denunciado (artigo 35º).
2.5. A Lei nº109/88, de 26 de Setembro, aprovou, a (nova) Lei de Bases da Reforma Agrária (10).
0 novo texto legal surgiu num contexto de oportunidade legislativa perante a considerável alteração das circunstâncias em que a anterior Lei de Bases (Lei nº77/77) havia sido elaborada e aprovada mantendo, porém, a estrutura fundamental desta Lei.
Com a respectiva proposta, visou-se uma completa remodelação das Bases da reforma agraria, no sentido da simplificação dos critérios de aplicação, de ampliação de alguns dos máximos apontados para a propriedade privada, da eliminação de zonas de discricionariedade, de revisão de regras injustas ou comprovadamente irrealistas e da consolidação de situações factuais juridicamente precárias.
Salientou-se, porém, que, não obstante as modificações introduzidas, houve a necessidade de evitar um corte com o passado mais recente, mantendo-se diversas normas características da ossatura da Lei de Bases e garantindo-se a continuidade e a consolidação de situações em que o Estado, para execução da reforma agrária, entregou terras em exploração a numerosos beneficiários, ajudando a criar "uma nova geração de agricultores, em cujo dinamismo continua a apostar" (cfr. exposição justificativa da Proposta de Lei nº31/V - Diário da Assembleia da República, II Série, nº49, de 24/2/88).
2.5.1. Correspondendo, de algum modo, ao artigo 37º da revogada Lei nº77/77 (11), dispõe o artigo 20º, sob a epígrafe "Titulares de direitos reais e rendeiros":
1 - 0 direito de reserva cabe ao titular do direito de propriedade, sem prejuízo da posição jurídica dos titulares de outros direitos reais ou dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar, relativamente à área de reserva.
2 - São respeitados os direitos dos que, à data da ocupação ou da expropriação, exploravam uma área dos prédios expropriados, sem prejuízo do estabelecido no artigo 22º.
3 - 0 disposto nos números anteriores não se aplica aos contratos de exploração "de campanha", "de seara", de parceria pecuária e de parceria agrícola.
4 - Os direitos dos arrendatários exercem-se sobre os prédios em que incidia o arrendamento à data da ocupação ou da expropriação, salvo se existir colisão com os direitos protegidos pelo artigo 29º, caso em que o Estado poderá celebrar um contrato de arrendamento por ajuste directo, de acordo com o Decreto-lei nº63/89, de 24 de Fevereiro.
5 - Aos titulares dos direitos referidos no nº1 aplicam-se, com as necessárias adaptações, as disposições deste capítulo" (12)
Tal como sucedia nos anteriores diplomas Decreto-Lei nº406-A/75 (artigo 6º) e Lei nº77/77 (artigo 37º) o direito de reserva do proprietário não afecta a posição jurídica dos titulares de outros direitos reais - usufrutuários, superficiários ou usuários – ou dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, relativamente à área da reserva, respeitando-se os direitos dos que, nessa data, exploravam uma área dos prédios expropriados; comina-se, também, a extinção desses direitos quando incidentes sobre áreas com pontuação superior à estabelecida para o direito de reserva, cabendo então ao respectivo titular o direito de ser indemnizado pelo beneficiário dessa extinção (artigo 22º) (13).
2.5.2. Prescrevendo o referido artigo 20º a não afectação da posição jurídica e o respeito dos direitos dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação mantendo-se, pois, a situação jurídica de locação, pré existente, embora com as adaptações necessárias -, a eles se reporta também o artigo 49º, significativamente epigrafado de "Arrendamentos restabelecidos", que assim dispõe:
"Aos arrendamentos restabelecidos nos termos do artigo 20º deste diploma é garantido ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada"(14).
Retenha-se, pois, que estes arrendamentos são restabelecidos ope legis e têm um prazo que pode ir até aos seis anos, se o arrendatário assim o desejar.
2.5.3. Muito embora a questão submetida à nossa apreciação tenha de ser equacionada e decidida face à actual redacção do artigo 29º - "Reservas em áreas entregues para exploração" (15)pensa-se que neste excurso pelos textos legais pertinentes tem cabimento dar a conhecer a versão originária do referido preceito:
"1 - Os beneficiários do direito de exploração de áreas de prédios rústicos entregues ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar, desde que regularmente investidos nele por acto administrativo expresso, mantêm a plenitude do seu direito de exploração.
2 - Não podem ser atribuídas reservas nem reverter prédios nas áreas referidas no nº1, salvo se:
a) Os beneficiários concordarem na transferência da sua área de exploração para outros terrenos do Estado;
b) Os beneficiários e os titulares do direito de reserva celebrarem entre si contrato pelo qual aqueles mantenham a posse útil da área de exploração;
c) A pontuação da parte sobrante dos prédios expropriados, ou expropriáveis nos termos da lei anterior, não exceder a pontuação de uma reserva, calculada nos termos deste diploma, e apenas até demarcação de uma área não superior à correspondente à pontuação de uma reserva.
3 - No caso previsto na alínea c) do número anterior, a eficácia do despacho atributivo da reserva fica condicionada ao prévio realojamento de beneficiário noutra área de igual pontuação, localizada na mesma zona e sobre a qual não existam direitos pendentes, e ao pagamento antecipado, pelo reservatório ao beneficiário, da indemnização correspondente às benfeitorias necessárias e úteis efectuadas por este na sua área de exploração.
4 - 0 montante das indemnizações previstas no número anterior será determinado segundo o regime legal das expropriações por utilidade pública, com as necessárias adaptações, ou por acordo dos interessados, reduzido a escrito.
5 - São salvaguardados os direitos de domínio resultantes de desanexações operadas ao abrigo do nº2 do artigo 5Oº da Lei nº77/77.
6 - Com a atribuição da reserva são extintos quaisquer outros direitos de exploração constituídos sobre as novas áreas de reserva".
Consoante se ponderou no citado parecer nº46/89, neste artigo 29º "afirma-se um princípio: os beneficiários do direito de exploração de áreas de prédios rústicos entregues ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar, desde que regularmente investidos nele por acto administrativo expresso, mantêm a plenitude do seu direito de exploração.
Consequentemente, como regra, que só cede nas hipóteses previstas nas alíneas do nº2, nas áreas de prédios rústicos entregues para exploração não podem ser atribuídas reservas nem reverter prédios.
A concretização normativa daquele princípio resulta de uma clara afirmação de opção política. Em caso de eventual conflito entre o direito à atribuição de uma reserva (ou de reversão de prédios) e o direito de exploração de áreas de prédios rústicos regularmente entregues para exploração, e não obstante a solução poder conduzir a discriminações e desigualdades, a lei optou pela afirmação (muito mais sublinhada na proposta, que apenas continha as alíneas a) e b)) da prevalência do direito de exploração (x)
Este princípio de prevalência do direito dos beneficiários da entrega para exploração, que primeiramente se traduz na insusceptibilidade da atribuição do direito de reserva em áreas objecto de entrega, não cede mesmo (ou só limitadamente cede) nas hipóteses das alíneas a), b) e c) do nº2 do artigo 29º, nas quais fica possibilitada a atribuição de reservas. Com efeito, na alínea a) depende da vontade dos beneficiários da entrega para exploração; na alínea b) de acordo desses beneficiários e do titular do direito de reserva na manutenção da exploração em novos moldes contratuais, e, mesmo nos casos da alínea c), depende do prévio realojamento do beneficiário noutra área, com o mínimo prejuízo, pois, para o direito de exploração" (sublinhados nossos).
2.5.4. Na redacção da Lei nº46/90 (16) , o artigo 29º é do seguinte teor:
"1 - A atribuição de reservas ou a decisão da não expropriabilidade de prédio ou de prédios rústicos em áreas na posse de beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente são condicionadas à prévia celebração de um contrato de arrendamento rural entre esses beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva.
2 - 0 disposto no número anterior é aplicável aos casos de agricultores autónomos que tenham sido investidos na exploração de determinada área nacionalizada ou expropriada pelas comissões de gestão transitória ou pelos serviços regionais do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação, de acordo com o artigo 15º do Decreto-Lei, nº407-A/75, de 30 de Julho, e com o artigo 13º do Decreto-Lei nº406-A/75, de 29 de Julho, e legislação sequente.
3 - Se o contrato referido nos números anteriores não for apresentado no prazo de um mês após a notificação das partes para esse efeito, os serviços competentes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação devem notificá-1as para celebrarem um contrato de arrendamento, nos termos da Lei do Arrendamento Rural, sujeito às seguintes cláusulas especiais:
a) 0 prazo é de 10 anos e fica garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada;
b) 0 início do contrato conta-se a partir da data da efectiva entrega da reserva e o seu termo reporta-se ao final do ano agrícola;.
c) Na falta de acordo entre as partes, a renda é fixada em 75%, 80%, 85%, 90% e 95% dos valores máximos permitidos por lei, respectivamente para o primeiro, segundo, terceiro, quarto e quinto anos, e de 100% para o sexto ano e seguintes;
d) Os direitos e os deveres do arrendatário são os decorrentes da legislação relativa ao arrendamento rural, sem prejuízo de outra situação mais favorável já adquirida.
4 - A notificação das partes a que se refere o número anterior inicia-se pela do beneficiário do direito de exploração, que deverá assinar o contrato no prazo de 10 dias, findo o qual é notificado o reservatário para o mesmo efeito e com idêntico prazo.
5 - A recusa da assinatura dos contratos a que se refere o número anterior produz os seguintes efeitos:
a) Se a recusa for do beneficiário do direito de exploração, é extinto esse direito de exploração, sem prejuízo do seu direito à indemnização pelas benfeitorias necessárias e úteis que fez na respectiva área, as quais serão determinadas segundo o regime legal das expropriações por utilidade pública, com as necessárias adaptações, ou por acordo dos interessados reduzido a escrito;
b) Se a recusa for do reservatário, extingue-se o direito à reserva sobre a parte abrangida pelo direito de exploração, sem prejuízo do direito à respectiva indemnização, nos termos da lei especial aplicável.
6 - São salvaguardados os direitos de domínio resultantes de desanexações operadas ao abrigo do nº2 do artigo 50º da Lei nº77/77.
7 – 0 disposto nos números anteriores não é aplicável aos arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, nem às áreas que excedam a pontuação estabelecida para o direito de reserva.
8 - Com a atribuição das reservas caducam todos os contratos de arrendamento ou quaisquer outros direitos de exploração constituídos pelo Estado sobre as áreas de reserva".
2.5.5. 0 nº1 do artigo acabado de transcrever condiciona à prévia celebração de um contrato de arrendamento rural entre certos beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva, a atribuição de reservas ou a declaração da não expropriabilidade de prédio ou de prédios rústicos em áreas na posse desses beneficiários (17).
Beneficiários que são aqueles cujo direito de exploração lhes foi atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente.
Destes beneficiários distingue a lei os arrendatários (18) cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78 (nº7).
E distingue, sujeitando-os a um regime jurídico diferente do aplicável aos beneficiários abrangidos na previsão do nº1, pois o referido nº7 expressamente os exclui da aplicação do disposto nos números anteriores.
Como assim, esses arrendatários não ficam obrigados à apresentação de um contrato conforme impõe o segmento inicial do nº3, nem há lugar à notificação das partes para celebrarem um contrato de arrendamento nos termos da Lei de Arrendamento Rural (2ª parte do mesmo número).
Arrendamento que ficaria sujeito às cláusulas especiais enunciadas nas várias alíneas desse nº3, entre as quais cumpre destacar, face ao prazo de 6 anos fixado no artigo 49º Rara os arrendamentos estabelecidos nos termos do artigo 2Oº, que o prazo é de 10 anos, ficando garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada (alínea a)).
Portanto, um prazo que pode ir até aos 19 anos., bem superior aos 6 anos do artigo 49º (19).
2.6. 0 exercício do direito de reserva previsto na Lei nº109/88 veio a ser disciplinado pelo Decreto Regulamentar nº44/88, de 14 de Dezembro (20), entretanto expressamente revogado pelo artigo 16º do Decreto-Lei nº12/91, de 9 de Janeiro, diploma que hoje rege na matéria.
0 processo de exercício do direito de reserva pode ser desencadeado oficiosamente ou a requerimento (artigo 2º, nº1), requerimento que deve ser acompanhado dos documentos necessários à instrução do processo – nº1 do artigo 3º, cujo nº5 estabelece que "em caso de sobreposição de direitos, é obrigatória a apensação dos processos dos titulares de direitos de propriedade e de direitos reais menores ou de arrendamento".
Os titulares de outros direitos sobre os prédios referidos no nº1 do artigo 20º da Lei de Bases da Reforma Agrária, e os beneficiários da entrega em exploração referidos nos nºs. 1 e 2 do artigo 29º da mesma Lei, serão "notificados da proposta de decisão final, a qual contém obrigatoriamente os fundamentos de facto e de direito da decisão, a reserva a atribuir e a sua localização, podendo dela reclamar, querendo, no prazo de 10 dias a contar da data da assinatura do aviso de recepção ou da data de publicação do edital" (artigo 9º, nºs. 1 e 2) (21)
2.7. 0 Decreto-Lei nº63/89, de 24 de Fevereiro, definiu o regime de entrega para exploração de terras nacionalizadas ou expropriadas no âmbito da reforma agrária (cfr. artigos 2º, 30º e 31º).
A disciplina actual da entrega para exploração encontra-se, porém, vertida no Decreto-Lei nº158/91, de 26 de Abril (22) , cujo artigo 8º, nº2, concede preferência à celebração de contratos de arrendamento rural, que se regularão pela Lei do Arrendamento Rural Decreto-Lei nº385/88, de 25 de Outubro (artigo 13º) (23).
3
A presente consulta visa, genericamente, a definição do âmbito de aplicação dos citados artigos 20º e 29º da Lei nº109/88.
3.1. A exposição precedente permite-nos, desde já, concluir que o artigo 20º tem como destinatários os arrendatários à data da expropriação ou da ocupação (24) quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar.
Os seus direitos são respeitados e exercem-se sobre os prédios em que incidia o arrendamento numa das datas referidas, salvo se existir colisão com os direitos protegidos pelo artigo 29º (nº4 do artigo 20º).
Trata-se, pois, de arrendamentos celebrados com o proprietário expropriado ou ocupado, que neles outorgou como senhorio, e que, por força do disposto no artigo 49º, são restabelecidos, garantindo-se ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada.
A situação jurídica de locação pré-existente à data da expropriação ou da ocupação "estabelece-se", "retomando-se" as relações contratuais entre as partes, com a apontada ressalva no tocante ao prazo (25).
3.2. Diversamente, o artigo 29º tem como âmbito de aplicação os beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 e legislação complementar ou sequente.
Seus destinatários são, no que ao objecto do parecer interessa, os arrendatários cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido ao abrigo dos referidos textos legais, ou seja, pessoas a quem o Estado entregou, mediante contrato de arrendamento rural, áreas de terras nacionalizadas ou expropriadas.
Trata-se, assim, de arrendamentos constituídos pelo Estado, como (novo) senhorio.
Na situação prevista no nº1, esses arrendatários devem celebrar com os titulares do direito de reserva um contrato de arrendamento rural, a apresentar no prazo de um mês após a notificação das partes para esse feito, sob pena de serem notificados pelos serviços competentes do Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação para celebrarem um contrato de arrendamento rural nos termos da Lei do Arrendamento Rural, sujeito a determinadas cláusulas especiais, entre as quais avulta a prevista na alínea a) do nº3:
"0 prazo é de 10 anos e fica garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada".
Prazo (até 19 anos) muito superior ao fixado no artigo 49º (até 6 anos) para os arrendamentos restabelecidos nos termos do artigo 20º.
Nesta diversidade de prazos, residirá, se bem se pensa, a razão determinante da audição desta instância consultiva.
3.3. As ilações acabadas de enunciar, no tocante ao diferente âmbito de aplicação dos normativos em causa, não são de molde a suscitar dúvidas.
Estas surgem quando é chamado a terreno o disposto no nº7 do artigo 29º que, por isso, convirá agora reproduzir:
"0 disposto nos números anteriores não é aplicável aos arrendatários cujo 'direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente, ainda que com os mesmos tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, nem às áreas que excedam a pontuação estabelecida para o direito de reserva".
0 objecto da presente consulta prende-se, decisivamente, com a interpretação deste dispositivo, estando fundamentalmente em causa averiguar se os arrendatários nele previstos beneficiam de um prazo de 6 anos (artigos 20º e 49º) ou de 19 anos (artigo 29º) (26)
3.3.1. Segundo a referida Informação nº20/GJ/91, da Direcção Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, que está na base da consulta:
"0 legislador aqui quis contemplar uma outra situação, ou seja, a do arrendatário à data da expropriação do prédio que na vigência da Lei nº77/77 e Decreto-Lei nº81/78 lhe foi atribuído ou reconhecido, por despacho, o direito de exploração de uma determinada área do prédio.
Era a então vulgarmente chamada
Estas
Todavia, a muitos desses rendeiros foram atribuídas áreas de exploração em prédios que ainda continuaram propriedade dá Estado, porquanto os respectivos ex-titulares não exerceram os direitos de reserva ou, na maior parte dos casos, requereram as reservas noutros prédios.
E o ex-I.G.E.F., em sede de execucão dos despachos de atribuição de reservas a estes rendeiros, celebrou com os mesmos contratos de arrendamento rural que se regiam, em parte, pelo Decreto-Lei nº111/78.
Ora, a previsão do acima transcrito nº7 do artigo 29º aplica-se a estes últimos casos.
A estes arrendatários não se aplica, segundo a norma citada, o disposto nos números anteriores do artigo 29º, nomeadamente quanto ao prazo de 19 anos dos contratos, mas sim, em nossa opinião, o regime do restabelecimento dos anteriores contratos em conformidade com os nºs. 1 e 2 do artigo 20º e pelo prazo fixado no artigo 49º (sublinhados nossos).
3.3.2. V.Exª, embora manifeste, "a priori", a sua concordância com semelhante doutrina, não deixa de reflectir:
"No caso concreto (27) contemplado na informação -em epígrafe, foi determinada a entrega de terra para exploração aos ex-rendeiros sem fundamento da condição de arrendatário ao tempo da expropriação e mediante contrato de arrendamento ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78.
Tal desiderato
Repare-se que os mesmos rendeiros invocam agora não o seu estatuto de arrendatários à data da expropriação mas o novel direito de exploração que lhes foi concedido, ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78, sem o pressuposto (de direito) da pré-existência do contrato de arrendamento" (sublinhados da nossa autoria).
3.4. Em sede de política legislativa, são de reconhecer e compreendem-se as dúvidas e interrogação suscitadas por Vossa Excelência.
Mas em sede de interpretação do direito constituído, afigura-se correcto o entendimento expresso na aludida Informação.
3.4.1. Como vimos - pontos 2.3 e 2.3.1 o processo de exercício do direito de reserva previsto no capítulo IV - da Lei nº77/77 foi regulamentado pelo Decreto-Lei nº81/78.
Prescrevendo a Lei (artigo 37º, nº2) o respeito dos direitos dos rendeiros no âmbito das áreas de reserva que reconhece, atribui-se-lhes um direito potestativo de pedir a demarcação das reservas dos seus direitos.
As reservas pata salvaguarda desses direitos deviam ser demarcadas, salvo motivo ponderoso, em sobreposição às reservas dos respectivos proprietários (artigo 31º do Decreto-Lei nº81/78).
Trata-se, também aqui, de arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, de rendeiros que tinham como senhorio o proprietário expropriado ou ocupado, aos quais foi reconhecido o direito de exploração de uma determinada terra.
3.4.2. Ora, o nº7 em causa respeita precisamente a estes arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77 e legislação sequente (28)
Até aqui, a exclusão desses arrendatários do âmbito de aplicação do artigo 29º e a sua inclusão na previsão do artigo 20º parece não dever oferecer dúvidas, pois se trata nuclearmente de arrendatários à data da expropriação ou da ocupação (cfr. ponto 3.1).
3.4.3. As dúvidas começarão a surgir face ao segmento normativo: "ainda que com os mesmos tenha sido celebrado, contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78".
É que agora a situação passa a oferecer pontos de contacto também com o artigo 29º, nº1, em cuja previsão se compreendem os arrendatários a que o direito de exploração foi atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78 (e legislação complementar ou sequente).
A existência destas situações, que porventura poderemos apelidar de "mistas" ou "híbridas", por revelarem conexão com duas estatuições legais - artigo 20º e nº1 do artigo 29º (29) resulta compreensível face ao excerto transcrito da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste: "E o ex-I.G.E.F., em sede de execução dos despachos de atribuição de terras a estes rendeiros, celebrou com os mesmos contratos de arrendamento rural que se regiam, em parte, pelo Decreto-Lei nº111/78".
3.4.4. Face a esta situação "complexa", o legislador poderia optar por eleger um dos dois preceitos potencialmente vocacionados para a disciplinar: ou o artigo 20º, conferindo relevo decisivo à qualidade de arrendatário à data da expropriação ou da ocupação, ou o artigo 29º, se entendesse como mais significativa a qualidade de arrendatário do Estado atribuída nos termos do Decreto-Lei nº111/78.
Como resulta do nº7 em apreço, o legislador, em sede de política legislativa, optou pelo primeiro termo da alternativa ao estatuir que “o disposto nos números anteriores não é aplicável" aos arrendatários em causa (30).
Excluídos expressamente do campo de aplicação do artigo 29º, ficarão abrangidos pelo regime definido nos artigos 20º e 49º - arrendamentos restabelecidos, garantindo-se ao arrendatário o direito a (apenas) duas renovações de três anos cada (e não a um prazo de 10 anos, com garantia do direito a três renovaç6es de três anos cada, como sucederia se fosse aplicável o artigo 29º).
Em face do exposto formulam-se as seguintes conclusões:
1ª - 0 artigo 20º da Lei nº109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária) tem como destinatários os arrendatários à data da expropriação ou da ocupação, quando esta tenha ocorrido em primeiro lugar;
2ª - Os arrendatários referidos na conclusão anterior celebraram os respectivos contratos de arrendamento com o proprietário expropriado ou ocupado, arrendamentos que são restabelecidos por força do disposto no artigo 49º da mesma Lei, que garante ao arrendatário o direito a duas renovações de três anos cada;
3ª - 0 artigo 29º da Lei nº109/88, na redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto, tem como âmbito de aplicação os beneficiários do direito de exploração atribuído por acto administrativo proferido ao abrigo do Decreto-Lei nº111/78, de 27 de Maio, e legislação complementar ou sequente;
4ª - Os arrendatários abrangidos pela previsão do nº1 do citado artigo 29º são aqueles cuja investidura no direito de exploração foi operada por acto administrativo proferido nos termos dos textos legais referidos na parte final da conclusão anterior;
5ª - 0 contrato de arrendamento rural entre esses arrendatários e os titulares do direito de reserva, celebrado em obediência ao disposto no nº3 do artigo 29º, fica sujeito às cláusulas especiais enunciadas nas suas várias alíneas, entre as quais avulta a de o prazo ser de 10 anos, ficando garantido ao arrendatário o direito a três renovações de três anos cada;
6ª - 0 nº7 do artigo 29ª abrange os arrendatários cujo direito de exploração foi atribuído ou restabelecido por acto administrativo proferido ao abrigo das disposições do capítulo IV da Lei nº77/77, de 29 de Setembro, e legislação sequente, ainda que com eles tenha sido celebrado contrato nos termos do Decreto-Lei nº111/78;
7ª - Expressamente excluídos da aplicação do disposto nos nºs. 1 a 6 do artigo 29º, os arrendatários referidos na conclusão anterior estão sujeitos ao regime definido nos artigos 20º e 499 para os arrendamentos restabelecidos;
8ª - Consequentemente, a esses arrendatários é garantido o direito a (apenas) duas renovações de três anos cada, do respectivo contrato.
(1)0 Decreto-Lei nº236-A/76, de 5* de Abril, deu nova redacção a vários artigos do Decreto-Lei nº406-A/75.
(2)Sobre os direitos dos arrendatários perante o novo senhorio Estado, que este artigo 6º mandava respeitar, cfr. parecer nº102/79, de 11/10/79, no Boletim nº297, pág. 29.
(3)Redacção do Decreto-Lei nº236-A/76.
Da proibição constante do nº1 do artigo 7º, o nº4 excluía o Estado, as pessoas colectivas de direito público, as empresas públicas, as cooperativas agrícolas que viessem a ser reguladas por legislação especial e associação afins.
(4)A Lei nº109/88, de 26 de Setembro, revogou expressamente a Lei nº77/77 (cfr. artigo 51º).
(5)Refira-se que os artigos 50º e 51º estatuíam, respectivamente, sobre os destinatários da entrega para exploração e os tipos de contratos para entrega da exploração, entre estes figurando o arrendamento rural, embora a preferência fosse atribuída ao contrato de concessão de exploração.
(6)Publicado no Boletim nº303, pág. 91.
(7) Publicado no Boletim nº311, pág. 97.
(8)As Portarias nºs. 246/79, 797/81, 427-A/84 e 232/87, respectivamente de 29 de Maio, 12 de Setembro, 29 de Junho e 27 de Março, estabeleceram normas sobre a entrega para exploração dos prédios expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação da Reforma Agrária.
Cfr. sobre este ponto os pareceres nº12/87, publicado no Diário da República, II Série, de 13/10/89 e nº17/90, de 21/12/90.
(9)Cfr. também, artigo 54º.
(10)Rectificada no Diário da República, I Série, de 19/12/88 e 12/12/88.
Por acórdão de 17/8/88 proferido em processo de fiscalização preventiva, o Tribunal Constitucional decidiu não se pronunciar pela inconstitucionalidade de alguns preceitos do Decreto 114/V da Assembleia da República (Lei de Bases da Reforma Agrária). A decisão está publicada no Diário da República, II Série nº205 (Suplemento), de 5/9/88.
(11) Cfr. artigo 51º da Lei nº77/77.
(12) Redacção da Lei nº46/90, de 22 de Agosto, que aditou o nº4.
(13) Cfr. artigo 48º da Lei nº77/77.
(14) Redacção da Lei nº46/90.
Na versão originária, falava-se de um "prazo mínimo de vigência de seis anos, contados a partir da data da de marcação da reserva".
(15) Desta matéria se ocupava, como vimos, o artigo 36º da Lei nº77/77. Sobre a interpretação deste artigo 29º incidiu especificamente o parecer nº46/89, votado na Sessão do Conselho Consultivo de 12/7/89.
(x)Esclarecedor, neste ensejo, o diálogo trocado na discussão parlamentar entre o Deputado Basílio Horta e o Ministro da Agricultura, relatado no Diário da Assembleia da República, I Série, nº107, de 28 de Junho de 1988, a págs. 4377 e 4378.
(16)A apresentação da respectiva Proposta de Lei nº146/V é justificada pelas profundas alterações que a revisão constitucional introduziu no domínio da política agrícola (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, nº43, de 23/5/90, págs. 1356-1357).
Cotejando o texto da Proposta, no que ao artigo 29º respeita, com o que veio a ser aprovado, conclui-se que as modificações aio sobretudo de ordem formal.
Sobre a discussão e votação da proposta de Lei vejam-se os Diários da Assembleia da República, I Série, nº91, de 27/6/90, nº92, de 29/6/90, nº100, de 13/7/90 e o nº53 da II Série-A, de 27/6/90.
(17) Segundo o texto da Proposta, "Para atribuição de reservas... deve ser previamente celebrado contrato de arrendamento rural entre aqueles beneficiários do direito de exploração e os titulares do direito de reserva".
(18)Sublinhe-se que enquanto o nº1 abrange os beneficiários da entrega, sem distinguir a natureza do título, a previsão do nº7 dirige-se a um só tipo contratual - o arrendamento.
(19)Pretende-se, deste modo, "dar estabilidade e segurança no uso e na exploração da terra a dezenas de proprietários a quem tinham sido .distribuídas áreas de cultivo, correspondendo, assim, às suas aspirações e anseios" (Exposição de motivos da Proposta de Lei nº146/V_D.A.R., II Série-A, nº43, de 23/5/90, pág. 1357).
(20) Cfr. artigos 8º, 12º e 13º.
(21) Cfr., também, os artigos 12º e 13º.
(22)0 artigo 36º operou a revogação expressa do Decreto-Lei nº63/89.
(23)Cfr., também, o artigo 14º, integrando, com o precedente, o capítulo VI - "0 contrato de arrendamento rural".
(24)Aos arrendatários - e não também aos titulares de outros direitos reais - circunscrevermos a nossa atenção, pois o tema da consulta a eles (tão-só) respeita.
(25)Cfr., também, o nº5 do artigo 20º.
Na discussão parlamentar colhem-se algumas referências genéricas ao artigo 29º (cujo requerimento de avocação, apresentado pelo PCP, foi rejeitado - D.A.R., I Série, nº100, de 12/7/90, pág. 3573), mas sem interesse para o ponto específico que no presente parecer importa abordar.
(27)A consulta suscita a questão da conjugação dos artigos 20º e 29º em termos gerais, pelo que não iremos apreciar o caso concreto que está na sua génese, para o que, aliás, o processo não apresentaria elementos de apreciação suficientes.
Igualmente se entende que o âmbito da consulta não abrange a situação dos arrendatários à data da expropriação ou da ocupação a quem não foi atribuída reserva «reserva de rendeiro», mas que, em igualdade de circunstâncias com és demais interessados, receberam terra para exploração mediante contrato de arrendamento nos termos do Decreto-Lei nº111/78 e legislação sequente.
(28)Na redacção da Proposta de Lei nº146-V, o nº6, correspondente ao actual nº7, utilizava a seguinte formulação: "... não é aplicável às áreas de exploração entregues ao abrigo do nº2 do artigo 37º da Lei nº77177 e legislação sequente...".
(29)Dir-se-á que, sendo arrendatários (do proprietário) à. data da expropriação ou da ocupação, passaram a ser (também) arrendatários do Estado.
(30)Compreensível e significativamente, o artigo 9º do Decreto-Lei nº12/91 - cfr. 2.6. - manda notificar a proposta de decisão final, de entre os beneficiários da entrega em exploração, apenas aos referidos nos nºs. 1 e 2 do artigo 29º, excluindo, portanto, os abrangidos pelo nº7 do mesmo preceito.
Legislação
DL 406-A/75 DE 1975/07/29 ART6 ART7 ART13.
DL 236_A/76 DE 1976/04/05.
DL 407-A/75 DE 1975/07/30 ART15.
L 77/77 DE 1977/09/29 ART22 ART49 ART50 N2.
DL 111/78 DE 1978/05/27 ART33 ART36.
DL 385/88 DE 1988/10/25.
DL 81/78 DE 1978/04/29 ART31.
L 109/88 DE 1988/09/26 ART20 ART22 ART29 ART49.
DRGU 44/88 DE 1988/12/14 ART8 ART12 ART13.
L 46/90 DE 1990/08/22.
DL 12/91 DE 1991/01/09 ART2 N1 ART3 N5 ART9 N1 N2 ART16.
DL 63/89 DE 1989/02/24 ART2 ART30 ART31.
DL 158/91 DE 1991/04/26 ART8 N2 ART36.
DL 236_A/76 DE 1976/04/05.
DL 407-A/75 DE 1975/07/30 ART15.
L 77/77 DE 1977/09/29 ART22 ART49 ART50 N2.
DL 111/78 DE 1978/05/27 ART33 ART36.
DL 385/88 DE 1988/10/25.
DL 81/78 DE 1978/04/29 ART31.
L 109/88 DE 1988/09/26 ART20 ART22 ART29 ART49.
DRGU 44/88 DE 1988/12/14 ART8 ART12 ART13.
L 46/90 DE 1990/08/22.
DL 12/91 DE 1991/01/09 ART2 N1 ART3 N5 ART9 N1 N2 ART16.
DL 63/89 DE 1989/02/24 ART2 ART30 ART31.
DL 158/91 DE 1991/04/26 ART8 N2 ART36.
Referências Complementares
DIR ECON / DIR AGR / DIR FUND.