1/1993, de 18.02.1993
Número do Parecer
1/1993, de 18.02.1993
Data de Assinatura
18-02-1993
Tipo de Parecer
Informação-Parecer
Iniciativa
PGR
Entidade
Procurador(a)-Geral da República
Relator
CABRAL BARRETO
Descritores
CONVENÇÃO EUROPEIA
DIREITOS DO HOMEM
PORTUGAL
PROTOCOLO ADICIONAL
VOTAÇÃO
COMITÉ DE MINISTROS DO CONSELHO DA EUROPA
MAIORIA QUALIFICADA
RATIFICAÇÃO
COMPETÊNCIA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
GOVERNO
DIREITOS DO HOMEM
PORTUGAL
PROTOCOLO ADICIONAL
VOTAÇÃO
COMITÉ DE MINISTROS DO CONSELHO DA EUROPA
MAIORIA QUALIFICADA
RATIFICAÇÃO
COMPETÊNCIA
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
GOVERNO
Conclusões
Não existem objecções de natureza jurídica à ratificação por parte do Estado Português do Protocolo n 10 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das LIberdades Fundamentais.
Texto Integral
Senhor Ministro da Justiça,
Excelência:
1 - Solicita Vossa Excelência parecer sobre o «Projecto de proposta de Resolução para a Aprovação do Protocolo nº 10 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais».
Cumpre, por isso, emiti-lo.
2 - Para além de normas adjectivas, o Protocolo nº 10 modifica a redacção do nº 1 do artigo 32º da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que se passa a designar "Convenção".
Ao suprimir a expressão "de dois terços", o Protocolo confere ao nº 1 artigo 32º da Convenção a seguinte redacção:
«1- Se, num período de três meses, contados da transmissão ao Comité de Ministros do relatório da Comissão, o assunto não tiver sido levado a Tribunal, em aplicação do artigo 48º da presente Convenção, o Comité de Ministros decidirá, por voto maioritário dos representantes com direito a dele fazerem parte, se houve ou não violação da Convenção».
Pretende-se , assim, que as decisões do Comité de Ministros sobre a existência ou não de violação da Convenção sejam tomadas por maioria simples dos representantes com direito a dele fazerem parte, e não, como acontece actualmente, por uma maioria qualificada de dois terços.
Para uma perfeita compreensão do papel do Comité de Ministros, neste contexto, exige-se uma esquemática referência ao processo relativo às queixas por violação da Convenção.
3 - Apresentada uma queixa, a Comissão europeia dos Direitos do Homem aprecia as condições da sua admissibilidade.
Se a considerar inadmissível (1), por um dos fundamentos consagrados no artigo 27º da Convenção, a queixa é definitivamente arquivada.
Uma vez admitida a queixa, a Comissão procede à instrução do processo ao mesmo tempo que se coloca à disposição dos interessados ensaiando chegar a um acordo amigável - artigo 28º da Convenção.
Quando o processo não terminar por acordo, a Comissão redige um relatório onde menciona os factos e formula um Parecer sobre se os factos que considera provados implicam ou não, por parte do Estado em causa, violação das obrigações que lhe incumbem nos termos da Convenção - nº 1 do artigo 31º.
Este relatório é transmitido ao Comité de Ministros e comunicado ao Estado interessado - nº 2 do artigo 31º.
Abre-se, então, um período de três meses, durante o qual a Comissão e ou o Estado (2) podem requerer ao Tribunal europeu dos Direitos do Homem o julgamento da queixa.
Esgotado aquele prazo sem que a intervenção tenha sido requerida, a competência para decidir a queixa radica-se no Comité de Ministros.
3 - Conhecido o modo de intervenção do Comité de Ministros, importa relembrar que a competência consultiva desta Procuradoria-Geral da República se exerce no plano estritamente jurídico, sendo alheia a qualquer juízo de oportunidade, conveniência, mesmo de mera utilidade, aspectos que contendem com opções de política legislativa.
Por conseguinte, a análise dever-se-ia centrar na verificação da compatibilidade do referido Protocolo com os princípios fundamentais de ordem pública internacional do Estado Português.
E neste capítulo, visando o Protocolo modificar o modo de formação da vontade de um órgão de controlo da Convenção, é manifesto que não existem objecções de natureza jurídica que obstem à sua ratificação pelo Estado Português.
Por outro lado, na repartição de competências sobre a ratificação dos instrumentos internacionais (3), compete à Assembleia da República ratificar « as convenções internacionais que versem matéria da sua competência reservada......» - alínea j) do artigo 164º da Constituição.
Não sofre dúvida de que o presente Protocolo deve ser ratificado pela Assembleia da República, pois com ele se modifica uma norma de uma Convenção consagrada à protecção dos direitos, liberdades e garantias, matéria que é da competência reservada da Assembleia da República - alínea b) do artigo 168º da Constituição.
4 - Permita-se todavia que, perante um Protocolo de conteúdo tão sumário, se desenvolva um pouco mais a investigação para ajudar a compreender as motivações subjacentes à sua elaboração.
É esforço que poderá eventualmente interessar na decisão sobre a oportunidade da sua ratificação.
4.1 - A questão da maioria prevista no artigo 32º da Convenção foi debatida na Conferência de Altos Funcionários de 8 a 17 de Junho de 1950 , conferência encarregada de elaborar um projecto de Convenção(4).
Num momento em que a própria criação do Tribunal europeu dos Direitos do Homem estava ainda em aberto, aquela Conferência começou por estudar uma proposta que consagrava uma maioria simples para a decisão do Comité de Ministros.
A delegação francesa, que esteve na sua origem , reformulou-a mais tarde, introduzindo nomeadamente a ideia de um voto com a maioria de 2/3 para as decisões do Comité de Ministros sobre a existência ou não de violação da Convenção.
E esta solução foi, como se sabe, a acolhida na versão final do artigo 32º da Convenção.
Convém abrir um parêntesis, para explicar como funciona esta regra: admita-se que no Comité de Ministros têm assento 27 representantes dos Estados membros.
Para que se constate que um Estado violou a Convenção, será necessário que 2/3 destes representantes ,18, se manifestem no sentido da violação.
Quando a cifra de 2/3 de votos no sentido da violação não for conseguida, mau grado o parecer da Comissão, surge uma situação de verdadeiro impasse que um certo sector da doutrina tende a considerar como uma verdadeira denegação de justiça (5).
Efectivamente, se não haverá uma decisão no sentido da violação, também não se poderá falar de uma decisão de sentido contrário; estar-se-á apenas perante uma "não decisão" (6).
Esta situação de impasse, altamente negativa para a imagem que o Conselho da Europa deve transmitir no campo fundamental da protecção dos Direitos do Homem, ocorreu apenas em alguns casos, um deles relativo ao Estado Português(7).
Para tentar minimizar esta situação surgiu a ideia de reduzir a maioria necessária para a decisão do Comité de Ministros.
Primeiramente invocada, em Julho de 1982, no seio do Comité DH-PR, ela foi retomada no Relatório que a delegação suíça apresentou à Conferência ministerial sobre os Direitos do Homem, em Viena , no ano de 1985.
Esta questão passou para a ordem do dia do Comité DH-PR, que, em 1989, propôs que fosse suprimida a expressão "de dois terços" no referido artigo 32º da Convenção, proposta que, uma vez acolhida, veio a transformar-se no Protocolo nº 10.
4.2 - Com o Protocolo nº 10, o Comité de Ministros passará a decidir, como já hoje acontece com a Comissão e o Tribunal, por maioria simples, quando está exercer funções de controlo da Convenção.
É uma solução que deve ser considerada como um progresso na protecção dos Direitos do Homem ao facilitar as decisões do Comité de Ministros num período em que se assiste ao aumento do números de Estados membros, e em que se tornará, porventura, mais difícil evitar "não decisões".
De qualquer modo, o Protocolo nº 10 continua a não dar resposta para os casos, que se esperam raros, em que a maioria simples não seja atingida (8).
Conclusão:
5 - Pelo exposto, formula-se a seguinte conclusão:
Não existem objecções de natureza jurídica à ratificação por parte do Estado Português do Protocolo nº 10 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
__________________________________________________________
) Após a entrada em vigor do Protocolo nº 8, esta decisão é normalmente apreciada por um Comité de três membros - nº 3 do artigo 20º da Convenção.
2) O Protocolo nº 9 à Convenção modificou o seu artigo 48º para permitir que o indivíduo possa também requerer a intervenção do Tribunal.
Este Protocolo ainda não entrou em vigor, embora esteja assinado por diversos Estados, entre eles Portugal.
Sobre o Protocolo nº 9, ver Ireneu Barreto, "O acesso do Indivíduo ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem", in Boletim de Documentação e Direito Comparado, nºs 43/44, pág. 93 e segs..
3) Cfr. sobre esta matéria, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº168/88, publicado no Diário da República, I Série, de 11 de Outubro de 1988, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 379, págs. 273 e segs., e o Parecer nº 221/79, de 27 de Março de 1980.
4) Cfr. "Travaux Préparatoires", vol. IV, págs. 143 e segs.; neste número segue-se de muito perto a Nota elaborada pela Direcção dos Direitos do Homem, datada de 9 de Agosto de 1988, in DH-PR (88)4 révisé.
5) Cfr., entre outros, Jacques Velu e Rusen Ergec, "La Convention européenne des Droits de l'Homme", Bruxelles, 1990, pág. 1111.
6) Cfr., neste sentido, a posição expressa pelo Director dos Direitos do Homem do Conselho da Europa, reproduzida na Nota atrás referida. No exemplo no texto, se 17 representantes votarem a favor da violação e os restantes dez se abstiverem, não haverá seguramente decisão no sentido da violação, mas também não se poderá afirmar que há uma posição de sentido contrário.
7) Caso Dores e Silveira, Rés. DH (85)7, de 11 de Abril de 1985; ver também os Casos Huber/Áustria, Rés.(75)2, de 2-15 de Abril de 1975, Asiáticos da África oriental/Reino Unido, Rés. (77)2, de 21 de Outubro de 1977, Dobertin/ França, Rés. DH (88),12, de 29 de Setembro de 1988, e, em parte, Warwick/Reino Unido, Resolução DH (89) 5, de 2 de Março de 1989.
8) Cfr. o nº 7 do Relatório explicativo do Protocolo.
Excelência:
1 - Solicita Vossa Excelência parecer sobre o «Projecto de proposta de Resolução para a Aprovação do Protocolo nº 10 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais».
Cumpre, por isso, emiti-lo.
2 - Para além de normas adjectivas, o Protocolo nº 10 modifica a redacção do nº 1 do artigo 32º da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, que se passa a designar "Convenção".
Ao suprimir a expressão "de dois terços", o Protocolo confere ao nº 1 artigo 32º da Convenção a seguinte redacção:
«1- Se, num período de três meses, contados da transmissão ao Comité de Ministros do relatório da Comissão, o assunto não tiver sido levado a Tribunal, em aplicação do artigo 48º da presente Convenção, o Comité de Ministros decidirá, por voto maioritário dos representantes com direito a dele fazerem parte, se houve ou não violação da Convenção».
Pretende-se , assim, que as decisões do Comité de Ministros sobre a existência ou não de violação da Convenção sejam tomadas por maioria simples dos representantes com direito a dele fazerem parte, e não, como acontece actualmente, por uma maioria qualificada de dois terços.
Para uma perfeita compreensão do papel do Comité de Ministros, neste contexto, exige-se uma esquemática referência ao processo relativo às queixas por violação da Convenção.
3 - Apresentada uma queixa, a Comissão europeia dos Direitos do Homem aprecia as condições da sua admissibilidade.
Se a considerar inadmissível (1), por um dos fundamentos consagrados no artigo 27º da Convenção, a queixa é definitivamente arquivada.
Uma vez admitida a queixa, a Comissão procede à instrução do processo ao mesmo tempo que se coloca à disposição dos interessados ensaiando chegar a um acordo amigável - artigo 28º da Convenção.
Quando o processo não terminar por acordo, a Comissão redige um relatório onde menciona os factos e formula um Parecer sobre se os factos que considera provados implicam ou não, por parte do Estado em causa, violação das obrigações que lhe incumbem nos termos da Convenção - nº 1 do artigo 31º.
Este relatório é transmitido ao Comité de Ministros e comunicado ao Estado interessado - nº 2 do artigo 31º.
Abre-se, então, um período de três meses, durante o qual a Comissão e ou o Estado (2) podem requerer ao Tribunal europeu dos Direitos do Homem o julgamento da queixa.
Esgotado aquele prazo sem que a intervenção tenha sido requerida, a competência para decidir a queixa radica-se no Comité de Ministros.
3 - Conhecido o modo de intervenção do Comité de Ministros, importa relembrar que a competência consultiva desta Procuradoria-Geral da República se exerce no plano estritamente jurídico, sendo alheia a qualquer juízo de oportunidade, conveniência, mesmo de mera utilidade, aspectos que contendem com opções de política legislativa.
Por conseguinte, a análise dever-se-ia centrar na verificação da compatibilidade do referido Protocolo com os princípios fundamentais de ordem pública internacional do Estado Português.
E neste capítulo, visando o Protocolo modificar o modo de formação da vontade de um órgão de controlo da Convenção, é manifesto que não existem objecções de natureza jurídica que obstem à sua ratificação pelo Estado Português.
Por outro lado, na repartição de competências sobre a ratificação dos instrumentos internacionais (3), compete à Assembleia da República ratificar « as convenções internacionais que versem matéria da sua competência reservada......» - alínea j) do artigo 164º da Constituição.
Não sofre dúvida de que o presente Protocolo deve ser ratificado pela Assembleia da República, pois com ele se modifica uma norma de uma Convenção consagrada à protecção dos direitos, liberdades e garantias, matéria que é da competência reservada da Assembleia da República - alínea b) do artigo 168º da Constituição.
4 - Permita-se todavia que, perante um Protocolo de conteúdo tão sumário, se desenvolva um pouco mais a investigação para ajudar a compreender as motivações subjacentes à sua elaboração.
É esforço que poderá eventualmente interessar na decisão sobre a oportunidade da sua ratificação.
4.1 - A questão da maioria prevista no artigo 32º da Convenção foi debatida na Conferência de Altos Funcionários de 8 a 17 de Junho de 1950 , conferência encarregada de elaborar um projecto de Convenção(4).
Num momento em que a própria criação do Tribunal europeu dos Direitos do Homem estava ainda em aberto, aquela Conferência começou por estudar uma proposta que consagrava uma maioria simples para a decisão do Comité de Ministros.
A delegação francesa, que esteve na sua origem , reformulou-a mais tarde, introduzindo nomeadamente a ideia de um voto com a maioria de 2/3 para as decisões do Comité de Ministros sobre a existência ou não de violação da Convenção.
E esta solução foi, como se sabe, a acolhida na versão final do artigo 32º da Convenção.
Convém abrir um parêntesis, para explicar como funciona esta regra: admita-se que no Comité de Ministros têm assento 27 representantes dos Estados membros.
Para que se constate que um Estado violou a Convenção, será necessário que 2/3 destes representantes ,18, se manifestem no sentido da violação.
Quando a cifra de 2/3 de votos no sentido da violação não for conseguida, mau grado o parecer da Comissão, surge uma situação de verdadeiro impasse que um certo sector da doutrina tende a considerar como uma verdadeira denegação de justiça (5).
Efectivamente, se não haverá uma decisão no sentido da violação, também não se poderá falar de uma decisão de sentido contrário; estar-se-á apenas perante uma "não decisão" (6).
Esta situação de impasse, altamente negativa para a imagem que o Conselho da Europa deve transmitir no campo fundamental da protecção dos Direitos do Homem, ocorreu apenas em alguns casos, um deles relativo ao Estado Português(7).
Para tentar minimizar esta situação surgiu a ideia de reduzir a maioria necessária para a decisão do Comité de Ministros.
Primeiramente invocada, em Julho de 1982, no seio do Comité DH-PR, ela foi retomada no Relatório que a delegação suíça apresentou à Conferência ministerial sobre os Direitos do Homem, em Viena , no ano de 1985.
Esta questão passou para a ordem do dia do Comité DH-PR, que, em 1989, propôs que fosse suprimida a expressão "de dois terços" no referido artigo 32º da Convenção, proposta que, uma vez acolhida, veio a transformar-se no Protocolo nº 10.
4.2 - Com o Protocolo nº 10, o Comité de Ministros passará a decidir, como já hoje acontece com a Comissão e o Tribunal, por maioria simples, quando está exercer funções de controlo da Convenção.
É uma solução que deve ser considerada como um progresso na protecção dos Direitos do Homem ao facilitar as decisões do Comité de Ministros num período em que se assiste ao aumento do números de Estados membros, e em que se tornará, porventura, mais difícil evitar "não decisões".
De qualquer modo, o Protocolo nº 10 continua a não dar resposta para os casos, que se esperam raros, em que a maioria simples não seja atingida (8).
Conclusão:
5 - Pelo exposto, formula-se a seguinte conclusão:
Não existem objecções de natureza jurídica à ratificação por parte do Estado Português do Protocolo nº 10 à Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
__________________________________________________________
) Após a entrada em vigor do Protocolo nº 8, esta decisão é normalmente apreciada por um Comité de três membros - nº 3 do artigo 20º da Convenção.
2) O Protocolo nº 9 à Convenção modificou o seu artigo 48º para permitir que o indivíduo possa também requerer a intervenção do Tribunal.
Este Protocolo ainda não entrou em vigor, embora esteja assinado por diversos Estados, entre eles Portugal.
Sobre o Protocolo nº 9, ver Ireneu Barreto, "O acesso do Indivíduo ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem", in Boletim de Documentação e Direito Comparado, nºs 43/44, pág. 93 e segs..
3) Cfr. sobre esta matéria, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº168/88, publicado no Diário da República, I Série, de 11 de Outubro de 1988, e no Boletim do Ministério da Justiça nº 379, págs. 273 e segs., e o Parecer nº 221/79, de 27 de Março de 1980.
4) Cfr. "Travaux Préparatoires", vol. IV, págs. 143 e segs.; neste número segue-se de muito perto a Nota elaborada pela Direcção dos Direitos do Homem, datada de 9 de Agosto de 1988, in DH-PR (88)4 révisé.
5) Cfr., entre outros, Jacques Velu e Rusen Ergec, "La Convention européenne des Droits de l'Homme", Bruxelles, 1990, pág. 1111.
6) Cfr., neste sentido, a posição expressa pelo Director dos Direitos do Homem do Conselho da Europa, reproduzida na Nota atrás referida. No exemplo no texto, se 17 representantes votarem a favor da violação e os restantes dez se abstiverem, não haverá seguramente decisão no sentido da violação, mas também não se poderá afirmar que há uma posição de sentido contrário.
7) Caso Dores e Silveira, Rés. DH (85)7, de 11 de Abril de 1985; ver também os Casos Huber/Áustria, Rés.(75)2, de 2-15 de Abril de 1975, Asiáticos da África oriental/Reino Unido, Rés. (77)2, de 21 de Outubro de 1977, Dobertin/ França, Rés. DH (88),12, de 29 de Setembro de 1988, e, em parte, Warwick/Reino Unido, Resolução DH (89) 5, de 2 de Março de 1989.
8) Cfr. o nº 7 do Relatório explicativo do Protocolo.
Legislação
CONST76 ART168 J.
CEDH ART20 N3 ART27 ART28 ART31 N1 N2 ART32 ART48.
CEDH ART20 N3 ART27 ART28 ART31 N1 N2 ART32 ART48.
Jurisprudência
AC TC 168/88 DE 1988/07/13 IN DR IS DE 1988/10/11 E IN BMJ 379 PAG273.
Referências Complementares
DIR INT PUBL * TRATADOS.