57/1997, de 16.12.1997
Número do Parecer
57/1997, de 16.12.1997
Data do Parecer
16-12-1997
Número de sessões
1
Tipo de Parecer
Parecer
Votação
Unanimidade
Iniciativa
Governo
Entidade
Ministério da Defesa Nacional
Relator
GARCIA MARQUES
Descritores
PENSÃO DE PREÇO DE SANGUE
MILITAR
ACIDENTE DE VIAÇÃO
ACIDENTE EM SERVIÇO
ACIDENTE DE TRABALHO
ACIDENTE IN ITINERE
RISCO GENÉRICO AGRAVADO
MILITAR
ACIDENTE DE VIAÇÃO
ACIDENTE EM SERVIÇO
ACIDENTE DE TRABALHO
ACIDENTE IN ITINERE
RISCO GENÉRICO AGRAVADO
Conclusões
1ª A figura jurídica do acidente em serviço é integrada pelos mesmos elementos que a legislação do trabalho enuncia para os acidentes laborais;
2ª É acidente em serviço “in itinere” o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas;
3ª O acidente de viação sofrido por um militar num percurso coberto por nevoeiro cerrado, quando se dirigia, por causa da prestação do serviço, no itinerário e dentro do horário normais, da sua residência para o quartel onde deveria estar às 10,30 horas, em carro particular conduzido por um colega, o qual se encontrava parado numa fila de viaturas formada em consequência de um outro acidente de viação ocorrido a alguns metros de distância, quando foi abalroado por um outro veículo que o projectou violentamente contra a rectaguarda de uma viatura pesada de mercadorias que se encontrava à sua frente, pode ser qualificado como acidente em serviço “in itinere”, por preencher os requisitos constantes da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965;
4ª Constitui acidente de serviço in itinere, susceptível de fundamentar o direito a pensão de preço de sangue, o acidente de viação mortal sofrido em 24 de Janeiro de 1994 pelo 2º Sargento de Artilharia NIM (...), nas circunstâncias descritas na conclusão anterior.
2ª É acidente em serviço “in itinere” o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas;
3ª O acidente de viação sofrido por um militar num percurso coberto por nevoeiro cerrado, quando se dirigia, por causa da prestação do serviço, no itinerário e dentro do horário normais, da sua residência para o quartel onde deveria estar às 10,30 horas, em carro particular conduzido por um colega, o qual se encontrava parado numa fila de viaturas formada em consequência de um outro acidente de viação ocorrido a alguns metros de distância, quando foi abalroado por um outro veículo que o projectou violentamente contra a rectaguarda de uma viatura pesada de mercadorias que se encontrava à sua frente, pode ser qualificado como acidente em serviço “in itinere”, por preencher os requisitos constantes da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965;
4ª Constitui acidente de serviço in itinere, susceptível de fundamentar o direito a pensão de preço de sangue, o acidente de viação mortal sofrido em 24 de Janeiro de 1994 pelo 2º Sargento de Artilharia NIM (...), nas circunstâncias descritas na conclusão anterior.
Texto Integral
Senhor Secretário de Estado da Defesa Nacional,
Excelência:
1.
(...), por si e em representação do seu filho menor, (...), nascido a 27 de Setembro de 1990, requereu a concessão de pensão de preço de sangue por óbito de seu marido e pai do menor, (...), 2º Sargento de Artilharia NIM 13534988, falecido em 24 de Janeiro de 1994, em consequência de acidente de viação que foi considerado em serviço.
Determinou Vossa Excelência que se solicitasse parecer deste corpo consultivo, que, por isso, cumpre emitir.
2.
2.1. Dos elementos remetidos resulta que, pelas 8 horas e 50 minutos do dia 24 de Janeiro de 1994, ocorreu um acidente de viação na Estrada Nacional nº 10, na recta do “Cabo”, Porto Alto, concelho de Vila Franca de Xira, de que resultou a morte do 2º Sargento (...).
O militar falecido regressava a Santa Margarida, onde prestava serviço, após o gozo do fim de semana, viajando acompanhado por dois colegas militares que prestavam serviço na mesma unidade, no carro de um deles - o 2º Sargento Rui Jorge Pimentel Neves -, que conduzia, ocupando o 2º Sargento (...) o lugar ao lado do condutor.
Os militares deviam estar em Santa Margarida às 10 horas e 30 minutos e seguiam dentro do horário normal.
Ao chegarem à recta do “Cabo”, tiveram de parar em consequência de fila de trânsito ocasionada por um acidente de viação que aí ocorrera uns metros à frente.
Instantes depois da paralisação da viatura em que seguiam, foi a mesma violentamente abalroada pela traseira por um outro veículo, tendo, em consequência, sido projectada para debaixo de um veículo pesado de transporte de mercadorias que se encontrava à sua frente.
A viatura em que seguiam os militares ficou, assim, entalada entre o veículo que nela embateu e o que seguia à sua frente.
Na altura e no local do acidente, o percurso estava coberto por nevoeiro cerrado que dificultava a visibilidade do trânsito. A viatura em que os militares se transportavam seguia com as luzes de nevoeiro ligadas.
O percurso utilizado era o normalmente seguido para a deslocação do respectivo domicílio para o quartel (e regresso), sendo certo que o falecido, bem como o outro militar que seguia na viatura - o 2º Sargento (...) -, viajavam sempre na companhia do 2º Sargento (...).
2.2. O 2º Sargento (...) teve morte imediata, constando do relatório da autópsia a descrição das muitas e graves lesões que foram as causas principais da morte.
Por despacho de 28 de Outubro de 1994 do Comandante do Campo Militar de Santa Margarida (CMSM), a morte do 2º Sargento (...) foi considerada “resultante do exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho”, tendo o acidente sofrido sido considerado como ocorrido em ocasião de serviço.
A CPIP/DSS (Comissão Permanente para Informações e Pareceres/Direcção dos Serviços de Saúde), por parecer nº 13/97, de 13 de Janeiro, considerou que as causas da morte do 2º Sargento (...) resultaram das lesões graves que o mesmo sofreu no acidente de viação ocorrido em 24 de Janeiro de 1994.
2.3. Instruindo o requerimento da pensão de preço de sangue, a requerente juntou assentos do seu casamento, de óbito do seu falecido marido, e de nascimento dela, requerente, e do seu filho Tiago. Apresentou ainda dois atestados emitidos pela Junta de Ferguesia de Agualva-Cacém, em 6 de Março de 1997, comprovativos de que o filho viveu em comunhão de mesa e habitação com seu pai, que morreu sem deixar outros descendentes, e que a requerente viveu em comunhão de mesa e habitação com o seu falecido marido, mantendo o estado de viúva.
3.
3.1. Nos termos do artigo 2º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de Setembro ([1]), que disciplina a concessão da pensão de preço de sangue:
“Origina o direito à pensão de preço de sangue o falecimento:
a) De militar ao serviço da Nação, por acidente ocorrido em ocasião de serviço e em consequência do mesmo, ou quando a morte resulte de acidente ou doença adquirida ou agravada em virtude de serviço de campanha ou de serviço de manutenção da ordem pública”.
3.2. Este corpo consultivo tem entendido, sem discrepâncias, que a figura jurídica de acidente de serviço ([2]) é integrada pelos mesmos requisitos que, segundo as leis laborais, integram os acidentes de trabalho ([3]).
Nessa linha de pensamento, tem-se sustentado uniformemente que o acidente in itinere, como modalidade daquele, será o que, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965 ([4]) ([5]), que consagrou a elaboração doutrinal e jurisprudencial do conceito operada no domínio da lei anterior ([6]) - tem lugar “na ida para o lugar do trabalho ou no regresso deste, quando for utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal, ou quando o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal ou de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso” ([7]).
3.3. Permita-se, porém, uma abordagem prévia de enquadramento teórico da matéria vertente.
Com efeito, e como se viu, a Lei nº 2127, na sua Base V, nº 1, estabelece um “conceito nuclear” de acidente de trabalho ([8]), o qual é depois aplicado, no nº 2, a certas realidades que “a priori” escapariam àquele conceito básico, por ocorrerem fora do local e (ou) do tempo de trabalho.
Por sua vez, com o nº 3 ([9]), o legislador, alargando as noções de “local” e de “tempo” de trabalho, acolhe dentro do conceito nuclear certos eventos cuja qualificação poderia, sem essa explicação, ser duvidosa.
Por último, os artigos 10º e 11º do Decreto-Lei nº 360/71, de 21 de Agosto, que regulamentou a Lei nº 2127, desenvolvem um pouco o âmbito, respectivamente, da alínea a) e da alínea b) do nº 2 da Base V, em qualquer caso, já sempre fora do conceito básico ou restrito de acidente de trabalho” ([10]).
3.4. Ponderou-se no parecer nº 213/80 ([11]) que o regime legal cujas grandes linhas se enunciaram exige uma relação de causa e efeito entre o trabalho e o acidente estabelecida na base de determinados pressupostos objectivamente fixados, pelo que, faltando estes, não é possível a qualificação do acidente como de trabalho ([12]).
O primeiro de tais pressupostos é que o facto qualificável como acidente ocorra no local e no tempo de trabalho, entendidos estes com o alcance que a lei lhes atribui e que põe em relevo a relação de subordinação, consequentemente da relação de trabalho ou de serviço, que necessariamente tem de existir no momento em que o facto tem lugar, entre a vítima e a entidade de que depende, privando aquela da sua livre determinação, condicionada, como está, pela dependência funcional desta.
4.
4.1. O problema que no presente parecer se coloca, como decorre do que já se disse supra, no ponto 3.2., consiste na questão de saber se o acidente que vitimou o 2º Sargento (...) é ou não subsumível ao conceito de acidente em serviço, correspondente à figura do “acidente in itinere”, a que se refere, para os acidentes de trabalho, a alínea b) do nº 2 da Base V da lei nº 2127. É que, para que tal aconteça, é preciso, recorde-se, que se verifique uma das três seguintes situações:
a) ser utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal;
b) que o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal;
c) que o acidente seja consequência de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso.
Estando fora de causa a primeira hipótese, interessa determinar se, no caso concreto, se verifica alguma das restantes. O que corresponde a dizer que interessa encontrar resposta para a vexata quaestio que consiste em saber se o agravamento do risco genérico que tais situações pressupõem - devido a especial periculosidade do caminho normal ou a outras cicunstâncias ([13]) - deve ser aferido em relação aos restantes indivíduos que têm de fazer exactamente o mesmo percurso (que o feito pelo militar acidentado). Ou se, pelo contrário, a comparação tem de ser feita com os riscos genéricos dos percursos normais que a generalidade dos trabalhadores têm de fazer para se deslocar de e para o seu local de trabalho
4.2. Defrontam-se duas teses de sentido oposto. A tese dominante, correspondente a uma jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo e a uma orientação, que tem sido igualmente pacífica, deste Conselho Consultivo, tem sustentado que o termo de comparação para se apurar do perigo do percurso são os demais utilizadores do mesmo. A tese oposta, com afloramentos que já remontam à década de setenta, tem encontrado expressão em declarações de voto quer no âmbito de um parecer deste Conselho Consultivo, quer em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo ([14]).
4.2.1. No parecer nº 135/78 desta instância consultiva ([15]) ponderou-se a este propósito o seguinte:
“”(...) quando os riscos do percurso se configuram semelhantemente para todos os que dele se utilizam, os acidentes porventura ocorridos não podem considerar-se acidentes de trabalho ou de serviço, exigindo-se o agravamento desse risco, seja ele devido à periculosidade particular do caminho normal ou a outras circunstâncias. Actualmente e num esforço evolutivo e de correspondência com o que se passa noutros países, a doutrina e a jurisprudência têm-se afastado da exigência de um risco específico, contentando-se com um risco genérico agravado, ou seja, dispensa-se a exigência de um risco derivado das condições de trabalho, actuando exclusivamente sobre os trabalhadores enquanto tais, mas requer-se, atendendo aos parâmetros da lei, um risco genérico agravado, identificável com aquele a que os trabalhadores se encontram expostos em maior medida do que as demais pessoas, em razão da sua profissão. Nesta linha de rumo o Supremo Tribunal Administrativo vem admitindo a concepção do risco genérico agravado, aceitando-o como caracterizador do acidente em serviço quando o percurso normal de ida para o local de trabalho e de regresso deste represente particular perigo pela repetição e habituação”.
4.3. Recordados estes conceitos, caberá perguntar se, no caso ora em análise, houve risco genérico agravado, caracterizador do acidente in itinere como acidente em serviço.
Com efeito, apenas será de considerar in casu esta modalidade de acidente em serviço, por ser manifesto que não se verifica nenhuma das situações previstas no nº 1 e nas alíneas a) e c) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127: acidente no local e no tempo de trabalho, na execução de serviços determinados pela entidade patronal ou por esta consentidos, ou execução de serviços espontaneamente prestados e de que possa resultar proveito económico para a entidade patronal.
Ou seja, está apenas em equação, como se disse, a previsão da alínea b) do nº 2 da Base V.
Relembre-se a existência dos dois factos que podem levar a considerar particularmente perigosos o percurso e o local onde se verificou o acidente:
a) a ocorrência pouco tempo antes, e a alguns metros de distância, de um outro acidente causador de uma fila de viaturas imobilizadas;
b) a verificação de espesso nevoeiro.
Dir-se-ia, no entanto, numa primeira - e superficial - aproximação que tais circunstâncias afectavam, por igual, todos os utilizadores do percurso, para todos se configurando semelhantemente os riscos delas resultantes.
Pareceria, assim, ao menos num primeiro momento, que a resposta à questão formulada, em face da tese exposta, deveria ser negativa. Quer isto dizer que, de acordo com ela, no caso ora em análise, não teria havido risco genérico agravado, caracterizador do acidente in itinere como acidente em serviço.
O recurso a alguns exemplos ajudará a alcançar o que se pretende afirmar.
4.3.1. Como este Conselho ponderou no já citado parecer nº 60/78 ([16]) “(...) se todo o percurso a efectuar na ida para o trabalho ou no regresso deste importa um risco, este não releva, na caracterização do acidente, quando genericamente a ele se encontram sujeitas todas as pessoas, não tendo, por isso, relação específica com a actividade laboral”.
4.3.2. Do mesmo modo, no parecer nº 239/78 ([17]) entendeu-se que “não constitui acidente in itinere, susceptível de fundamentar o direito à pensão de preço de sangue, o acidente mortal sofrido por um guarda da Polícia de Segurança Pública, no percurso da sua residência, na Caparica, para a 1ª Esquadra do Comando Distrital de Setúbal, para onde fora transferido disciplinar e temporariamente, e onde ia prestar serviço para que fora escalado, quando seguia em viatura própria, na medida em que a deslocação não se fez em circunstâncias que importassem agravamento do risco genérico normal do mesmo percurso”. A dado passo do referido parecer, observa-se o seguinte: “A interpretação da alínea a) do nº 2 da base V da Lei nº 2127, que consagrou anterior elaboração jurisprudencial e doutrinal nesse sentido, não pode conduzir a outra solução, visto que, sendo os riscos do percurso iguais para todos, sejam ou não trabalhadores, tem a natureza de risco genérico e os acidentes neles ocorridos não podem considerar-se acidentes de trabalho” ([18]).
4.3.3. Também no já citado parecer nº 35/79, contemplando igualmente um caso de atropelamento no decurso de travessia de via pública ([19]), se escreveu: “Não se mostra que o agente (...) tenha sido atropelado em consequência de “particular perigo do percurso normal”, que fosse obrigado a suportar precisamente pela sua qualidade de trabalhador, visto o risco por si suportado ser, nessa medida, igual ao da generalidade das pessoas que, a essa hora, utilizavam o mesmo percurso”.
4.3.4. Igualmente no parecer nº 112/83, já citado, que se refere a um outro caso de atropelamento de uma funcionária quando atravessava a estrada Loures-Lisboa para se colocar na paragem do transporte colectivo que a traria para o serviço, existindo nesse local uma barraca de venda de alcatifas que tapava a visibilidade ao peão, se sustentou o entendimento de que “não vem indiciada habituação geradora de confiança, idónea a provocar o agravamento do risco do percurso normal”. Mais se conclui que “é acidente em serviço in itinere o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas que, na altura, utilizam o mesmo percurso”.
4.3.5. Também no Acórdão, já referido, do S.T.A., de 1 de Março de 1995, se entendeu que “não é qualificável como ocorrido em serviço (“in itinere”) o acidente sofrido por um funcionário a caminho do local de trabalho, conduzindo na via pública automóvel próprio, sujeito às condições de todas as outras pessoas que, naquele momento e daquela forma, utilizaram o mesmo percurso”.
O acidente ter-se-á verificado no final de uma descida acompanhada de curva, ocorrendo no momento um nevoeiro bastante fechado de que a sinistrada, conduzindo o seu próprio automóvel, não poderia aperceber-se, tendo o veículo entrado em despiste, não obstante a velocidade moderada, por virtude de uma pequena mancha de óleo, também imperceptível.
Escreve-se, a propósito, no aresto em referência: “Todavia, e de acordo com as considerações atrás expendidas, tais factos, em princípio idóneos para afastar a culpa da recorrente, são manifestamente insuficientes para obter a pretendida qualificação do acidente como verificado em serviço (“in itinere”) pois não revelam a ocorrência de qualquer risco que afectasse particularmente a recorrente por força da relação de trabalho”.
5.
5.1. Viu-se que a posição tradicional, correspondente à jurisprudência do S.T.A. e ao entendimento deste Conselho, tem considerado ser acidente de trabalho ou acidente em serviço in itinere o que ocorre em percurso na ida ou no regresso do trabalho, que, por circunstâncias inerentes à relação genérica de trabalho ou à relação jurídica de emprego, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas, estranhas à profissão, que, a essa hora, utilizam o mesmo percurso.
Considera-se, no entanto, conveniente prosseguir o esforço de pesquisa, para o que se julga relevante ensaiar, com a brevidade desejada, os seguintes passos adicionais:
- Fazer a síntese dos argumentos que sustentam a tese oposta, a que, por comodidade, também chamaremos “tese minoritária”;
- Aprofundar o esforço de compreensão das expressões “particular perigo do percurso” e “outras circunstâncais que tenham agravado o risco do mesmo percurso”, constantes da citada alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127.
5.2. Defende a tese minoritária que a consequência da solução exposta, que, como se viu, entende que o termo de comparação para se apurar da particularidade do perigo do percurso serão os restantes utilizadores do mesmo percurso, iria ser a não existência de situações de acidente em serviço, com base na previsão do “particular perigo do percurso normal”. Isto porque os perigos objectivos do percurso são idênticos para todos os utilizadores.
Similarmente, se, em relação a circunstâncias objectivas de agravamento do risco do percurso normal, a que se refere a parte final da alínea b) do nº 2 da Base V, se tomarem por termo de comparação os restantes utilizadores do mesmo percurso, também nunca ocorreria com esse fundamento, acidente em serviço. O que significaria que o entendimento dominante eliminaria por completo a possibilidade de se dar por verificado acidente em serviço com base no “particular perigo do percurso normal” e reduziria as possibilidades dessa verificação com base em “outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso” aos casos de agravamento do risco do percurso normal por circunstâncias subjectivas - os conhecidos casos de habituação e de fadiga do trabalhador ([20]).
Com efeito, já em 1978, reflectindo sobre o sentido das expressões “particular perigo do percurso” e “outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso”, se escrevia o seguinte ([21]):
“Repare-se que a primeira expressão parece apontar para condições objectivas de perigo, inerente ao percurso, em si considerado, isto é, independentemente de quem o utiliza; enquanto a segunda já comporta elementos de outra ordem, inclusive relacionados com a própria pessoa dos utentes.
“E é certamente por isso que se tem admitido constituir uma dessas “circunstâncias”, a que a lei manda atender, a própria habituação gerada no trabalhador quando exposto quotidianamente ao risco do percurso”.
5.3 Assim, para a tese que agora estamos a acompanhar, para que se verifique acidente in itinere qualificável como acidente em serviço basta que o funcionário, deslocando-se da sua habitação para o local de serviço, pela via mais adequada e em horário imposto pela prestação de serviço, seja constrangido a utilizar um percurso particularmente perigoso, do ponto de vista objectivo, ou cujo risco se mostra agravado por circunstâncias objectivas, sendo desrazoável só dar por verificados estes perigos de agravamento do risco se eles forem maiores para o funcionário do que para as restantes pessoas que utilizem o mesmo percurso, pois esta exigência acarreta que nunca ou muito raramente o acidente será qualificável como em serviço ([22]).
Decisivo será, então, que o acidente se dê por causa e por ocasião do trabalho ou do serviço, interpretando a expressão “por ocasião” como abrangendo as deslocações para e do serviço - vistas como actos preparatórios ou complementares ou mesmo como actos próprios da prestação de trabalho ou serviço -, desde que feitas por percurso e em horários necessários e adequados ([23]).
5.4. Diga-se, a propósito, e a título de ilustração, que, em diversos casos, a jurisprudência do STA ou a doutrina desta instância consultiva já têm qualificado como acidentes de trabalho ou em serviço acidentes ocorridos pelo desencadeamento de causas de natureza objectiva.
Assim, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Fevereiro de 1967 considerou “acidente de trabalho indemnizável o ocorrido no trajecto para o local de trabalho, por caminho perigoso, para tomar o turno da noite, com risco genérico agravado pela natureza do terreno, com desnível acentuado e sem guarda durante a noite, com nevoeiro e com insistência obrigatória imposta pela necessidade de prestação do trabalho a tal hora, e para o único fim de tal prestação”.
Por sua vez, o parecer deste Conselho Consultivo de 16 de Junho de 1976 estabeleceu o seguinte entendimento: “I - Pode ser considerado acidente em serviço a queda na escada do prédio onde vive, por ter faltado a energia eléctrica, sofrida por um funcionário que, pelas 8 horas da manhã, se deslocava para o seu local de trabalho, se o funcionário tinha necessidade àquela hora e naquelas circunstâncias de fazer o trajecto. II - O funcionário estava sujeito a um risco genérico agravado, pois a falta de iluminação na escada era uma falta que agravava o risco do mesmo percurso, iniciado à saída da porta da sua habitação”.
Também o acórdão do STA, de 5 de Junho de 1973 considerou que “o desastre sofrido por um operário quando ia a pé da sua residência ocasional para a fábrica e partiu uma perna, por ter escorregado na neve, que de manhã era mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito, é de trabalho, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127”.
Em todos estes casos, o particular perigo do percurso ou o agravamento do risco do percurso resultaram de causas objectivas, sendo, em princípio, iguais para todos os utilizadores do mesmo percurso ([24]).
6.
6.1. Perante isto, qual a posição a adoptar na solução do caso concreto, pretexto privilegiado, cumpre reconhecê-lo, considerando a matéria de facto que o enquadra, para debate das duas teses em confronto?
Julga-se não ser de modificar a posição correspondente à tese tradicional. Antes do mais, considerando o estádio legislativo em que nos situamos, uma vez que não ocorreu, na matéria, alteração do regime jurídico que deva levar o intérprete a rever o seu tradicional entendimento.
É certo que a legislação e a jurisprudência em países como a Itália, a Espanha e a França já há muito completaram a evolução que aponta para a consagração da regra da equiparação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho ou em serviço.
6.1.1. Justifica-se, aliás, traçar, a propósito daquela evolução, um breve quadro de referência.
Com efeito, o caminho, há muito verificado neste domínio, na legislação e na jurisprudência de países da nossa área de cultura jurídica, aponta para a consagração da regra da equiparação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho ou em serviço. Da tese de que os acidentes in itinere nunca são acidentes de trabalho - pois estes seriam apenas os causados pelo vínculo de dependência laboral, no local de trabalho e no tempo de trabalho, - passou-se à fase que corresponde ao entendimento segundo o qual eles poderiam excepcionalmente ser acidentes de trabalho, tendo-se chegado ao estádio em que se considera que os acidentes in itinere serão em regra, salvo factores anómalos descaracterizadores, acidentes de trabalho. Tese que é defendida quer com fundamento na ideia de que o trabalho se inicia não no local onde vem a desenvolver-se a função principal mas à saída da morada do trabalhador, quando este se dirige ao lugar de trabalho propriamente dito, e termina, após a cessação do trabalho, quando aquele reingressa no ponto de partida, quer com base na consideração do percurso de ida para o trabalho como um acto preparatório e o da vinda como o acto complementar ou subsequente do trabalho ([25]).
A justificação para a normal - e não para a excepcional - ressarcibilidade dos acidentes in itinere baseia-se, nas palavras da citada autora, na “protecção da capacidade de trabalho dos elementos activos da sociedade contra todos os sinistros que lhes possam sobrevir no trajecto entre a residência e o local de trabalho” e a sua assimilação aos acidentes de trabalho funda-se no facto de “se produzir em ocasião de trabalho, sendo esta noção delimitada pela ideia de subordinação económica do trabalhador à entidade patronal”.
Na verdade, segundo a mesma autora, “o risco inerente ao cumprimento de um dever de comparecer ao trabalho pode ser configurado como obrigação acessória ou instrumental, quando não, directamente, como a primeira obrigação de trabalho-tipo”. E prossegue: “o trabalhador é chamado a realizar essa viagem e a comparecer no lugar pré-estabelecido, através das vias de acesso e transportes disponíveis, sem o que a entidade patronal não pode contar com a sua colaboração. Assim, não será muito forçado dizer, sempre que o acidente o atinja quando está, em razão do seu trabalho, no cumprimento de um comando - se não expresso, implícito - impedido de livremente delinear as suas acções e de se subtrair ao evento danoso, subsiste a ocasião de trabalho. (...) Em conclusão, diremos que a evolução a que assistimos tanto no tratamento dado ao acidente de trabalho-tipo, como ao acidente in itinere, é no sentido de proteger o trabalhador (...), independentemente do risco que representa a sua actividade, mesmo que ela não apresente características de especial periculosidade e quer se traduza na execução da prestação de trabalho propriamente dito, quer no percorrer do trajecto habitualmente realizado, entre a residência e o local de trabalho” ([26]).
6.1.2. Mas a assinalada evolução legislativa e jurisprudencial, que, desde a segunda parte da década de sessenta, conduziu, em alguns países da Europa, à consagração da regra da assimilação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho típicos, não aconteceu, até hoje, no nosso País, como o demonstra o facto de se manter em vigor, desde 1965, o regime constante da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127. Isso mesmo é reconhecido pelos próprios defensores da tese minoritária.
Não se pode, nessa medida, acompanhar o seguinte argumento: “O facto de em Portugal ainda se não ter atingido, a nível legislativo, esse estádio, não impede o intérprete e aplicador da lei de, ao densificar os conceitos de “particular perigo do percurso normal” e de “agravamento do risco desse percurso” (...), ter presente a específica realidade social que subjaz a esta problemática” ([27]).
Na ausência de alteração do quadro legislativo, é natural que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se tenha mantido uniforme, na relevância que continuou a conceder aos requisitos caracterizadores do risco genérico agravado, constantes daquela norma da Base V, bem como na interpretação que deles continuou a fazer.
6.2. Acresce que são, porventura, excessivas as consequências que a tese minoritária atribui ao entendimento tradicional. Designadamente, não será exacto que a referida tese elimine completamente a possibilidade de se dar por verificado acidente em serviço com base no “particular perigo do percurso normal” e reduza as possibilidades dessa verificação com base no fundamento de que o acidente seja consequência de “outras circunstâncias de particular perigo do percurso normal” aos casos de agravamento do risco por circunstâncias subjectivas.
A hipótese apresentada no presente parecer poderá ilustrar o que acaba de se dizer.
6.2.1. Com efeito, o facto de o termo de comparação para se apurar da particularidade do perigo deverem ser os restantes utilizadores do percurso não deverá ser motivo impeditivo para reconhecer que, no presente caso, parecem estar reunidas as condições para se falar em acidente em serviço, na modalidade de acidente in itinere.
Atente-se na primeira das causas do particular perigo que envolveu o acidente em apreço: a ocorrência, pouco tempo antes, e a alguns metros de distância, de um outro acidente causador de uma fila de viaturas imobilizadas. A natureza súbita, imprevista e muito recente da sua ocorrência afectou, como é evidente, um muito reduzido número de utilizadores do percurso. Em consequência do referido acidente, formou-se uma fila de viaturas imobilizadas, em virtude do que o veículo em que se deslocavam os três militares ficou parado imediatamente atrás de uma viatura pesada de mercadorias, contra cuja traseira veio a ser projectado em consequência do embate que sofreu.
Para tal embate contribuiu o nevoeiro espesso que cobria o percurso e que lhe conferia uma perigosidade muito elevada, seguramente muito superior à que apresentava para os condutores que o percorressem sob diferentes condições atmosféricas.
Desconhece-se, por não constarem tais informações do processo, qual a distância do percurso afectada pelo nevoeiro, bem como se este “caíra” há muito ou pouco tempo. E, apesar de outros utilizadores do percurso terem sido, por certo, afectados pelo nevoeiro, não parece que possa dizer-se que o risco daí resultante era comum à generalidade das pessoas . Com efeito, como melhor se dirá adiante ([28]), diversamente do que acontece com a generalidade das pessoas, o(s) militar(es) em apreço estava(m) obrigado(s) a efectuar aquele percurso, a fim de cumprir(em) a sua prestação de serviço.
A ocorrência conjugada do anterior acidente e do nevoeiro cerrado sobre a estrada constitui um conjunto de factores de configuração fora do normal, que, seguramente, tornaram maior o risco de tal percurso.
Trata-se, por certo, de “outras circunstâncias que agravaram o risco do mesmo percurso”, subsumíveis ao conceito referido na parte final da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127. Mais: tais circunstâncias não afectaram os restantes utilizadores do percurso. E trata-se, por fim, de circunstâncias objectivas, o que bem demonstra que a tese tradicional não reduz as possibilidades de verificação do acidente em serviço com esse fundamento aos casos de agravamento do risco do percurso normal por circunstâncias subjectivas (os conhecidos casos de habituação e de fadiga do condutor).
A consideração das causas (objectivas) do acidente permite a sua caracterização como acidente em serviço, sem necessidade de se abandonar o critério clássico do termo de comparação que consiste em fazer apelo aos restantes utilizadores do percurso para se apurar da particular gravidade do mesmo.
Ou seja, no caso concreto, mesmo de acordo com os critérios próprios da “tese tradicional”, encontram-se preenchidos os requisitos que permitem qualificar o presente acidente in itinere como acidente em serviço.
6.3. Em diferentes momentos, como já se viu, ([29]) quer a jurisprudência do STA, quer a doutrina perfilhada por esta instância consultiva, atenderam à verificação de causas objectivas para a qualificação do acidente como acidente in itinere de serviço, sem que isso representasse o abandono da tese tradicional.
6.3.1. Assim, no já referido acórdão de 5 de Junho de 1973, o STA qualificou como acidente de trabalho, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, o desastre sofrido por um operário quando ia a pé da sua residência para a fábrica e partiu a perna, por ter escorregado na neve, que, de manhã, era mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito. No citado aresto, considerou-se que o itinerário seguido pelo sinistrado “oferecia particular perigo nessa manhã de um dia de inverno - às 7,30 horas de 3 de Janeiro -, pois havia espessa camada de neve que tornava o trânsito nas ruas extremamente perigoso, é de manhã que a neve se torna mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito a pé - risco genérico agravado a que o operário sinistrado ficou sujeito ao caminhar para a fábrica, para cumprir a sua obrigação de se apresentar à entidade patronal e à hora do início do trabalho, risco este que não era comum à generalidade das pessoas, pois não tem necessidade de sair de casa tão cedo nem de se expor ao frio, aos inconvenientes e aos riscos de andar a pé sobre a neve escorregadia, utilizando meios de transporte”.
6.3.2. De igual modo se discorreu no parecer nº 159/83, a propósito da caracterização do acidente de viação sofrido por uma professora numa manhã de Inverno (8,50 horas do dia 17 de Janeiro), numa região do norte de Trás-os-Montes, acidente esse motivado pelo muito gelo e nevoeiro existentes na estrada.
Depois de se considerar que se tratava de circunstâncias que agravaram o risco do percurso, para os efeitos da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127, acrescentou-se o seguinte:
“E não se diga (...) que era um risco comum à generalidade das pessoas que na altura utilizavam o mesmo percurso naquela época do ano e naquela região.
“Na verdade, diferentemente do que sucede com a generalidade das pessoas, a professora (...) estava obrigada a percorrer aquele caminho, naquele dia e àquela hora, a fim de cumprir a sua obrigação de trabalho, iniciando as funções docentes às 8,30 horas ([30]).
“Estamos, assim, perante um risco genérico agravado, em relação específica com a actividade laboral, e ao qual a servidora se não podia eximir”.
6.3.3. Trata-se de raciocínios e de considerações transponíveis para o presente parecer, aplicando-se em pleno ao agravamento do risco do percurso resultante do nevoeiro cerrado que cobria o percurso e dificultava a visibilidade. Também o 2º Sargento (...), como os colegas com quem seguia, estava obrigado a estar no quartel de Santa Margarida às 10,30 horas, encontrando-se, aquando do acidente, no itinerário e dentro do horário habituais.
7.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª A figura jurídica do acidente em serviço é integrada pelos mesmos elementos que a legislação do trabalho enuncia para os acidentes laborais;
2ª É acidente em serviço “in itinere” o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas;
3ª O acidente de viação sofrido por um militar num percurso coberto por nevoeiro cerrado, quando se dirigia, por causa da prestação do serviço, no itinerário e dentro do horário normais, da sua residência para o quartel onde deveria estar às 10,30 horas, em carro particular conduzido por um colega, o qual se encontrava parado numa fila de viaturas formada em consequência de um outro acidente de viação ocorrido a alguns metros de distância, quando foi abalroado por um outro veículo que o projectou violentamente contra a rectaguarda de uma viatura pesada de mercadorias que se encontrava à sua frente, pode ser qualificado como acidente em serviço “in itinere”, por preencher os requisitos constantes da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965;
4ª Constitui acidente de serviço in itinere, susceptível de fundamentar o direito a pensão de preço de sangue, o acidente de viação mortal sofrido em 24 de Janeiro de 1994 pelo 2º Sargento de Artilharia NIM (...), (...), nas circunstâncias descritas na conclusão anterior.
[1]) Alterado, em termos desprovidos de especial relevo para o presente parecer, pelos Decretos-Leis nºs 413/85, 140/87, de 20 de Março, 43/88, de 8 de Fevereiro, 266/88, de 28 de Julho, 289/90, de 20 de Setembro, 136/92, de 16 de Julho, e 97/96, de 18 de Julho.
[2]) Como se pode ler no parecer nº 12/74, de 4 de Abril de 1974 (publicado no “Diário da República”, II Série, nº 91, de 18-4-1975, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 246, pág. 15), a expressão “acidente de serviço” só tomou foros de cidadania pela sua consagração legal a partir do Decreto-Lei nº 38523, de 23 de Novembro de 1951, que executou a directiva plasmada no artigo 16º da Lei nº 2045, de 23 de Novembro de 1950. Debalde, porém, se procurará no articulado do Decreto-Lei nº 38523 uma definição de acidente em serviço.
[3]) Cfr., v. g., entre outros, os pareceres nºs 41/69, publicado no “Diário do Governo”, nº 18, II Série, de 22-1-1970, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 196, pág 151; 62/70, in “Diário do Governo”, nº 47, de 25-2-1971, e no B.M.J., nº 213, pág. 115; 81/77, in “Diário do Governo”, nº 240, de 17-10-1977, e no B.M.J. nº 278, pág. 19; 60/78, in “Diário da República”, II Série, de 26 de Outubro de 1978, e B.M.J., nº 283, pág. 94; 35/79, in “Diário da República”, II Série, de 17 de Agosto de 1979, e B.M.J., nº 291, pág. 239; 98/79, in “Diário da República”, nº 258, de 8-11-1979, e no B.M.J., nº 293, pág. 39; 168/80, in “Diário da República”, nº 187, de 17-8-1981, e no B.M.J., nº 306, pág. 127; 112/83, in “Diário da República”, nº 256, de 7-11-1984, e no B.M.J., nº 333, pág. 106; 7/85, in “Diário da República”, nº 108, de 11-5-1985; e 144/85, in “Diário da República”, de 18-4-1986.
[4]) Depois de o nº 1 da referida Base V estabelecer que “É acidente de trabalho o acidente que se verifique no local e tempo do trabalho e produza directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte a morte ou redução na capacidade de trabalho ou de ganho”, o nº 2 da mesma Base dispõe o seguinte: “Considera-se também acidente de trabalho o ocorrido: a) Fora do local de trabalho, quando verificado na execução de serviços determinados pela entidade patronal ou por esta consentidos; b) Na ida para o local de trabalho ou no regresso deste, quando for utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal, ou quando o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal ou de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso. c) Na execução de serviços espontaneamente prestados e de que possa resultar proveito económico para a entidade patronal”.
[5]) A Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e toda a legislação complementar, será revogada com a entrada em vigor da Lei nº 100/97, de 13 de Setembro (artigo 42º deste diploma). Por sua vez, o artigo 41º da Lei nº 100/97, para o qual remete a norma revogatória do artigo 42º, estabelece, no nº 1, que esta lei produzirá efeitos à data da entrada em vigor do decreto-lei que a regulamentar e será aplicável “a) aos acidentes de trabalho que ocorrerem após aquela entrada em vigor”. Por sua vez, o nº 3 do citado artigo 41º prescreve que “a presente lei será regulamentada no prazo máximo de 180 dias a contar da sua publicação”. Dir-se-á, enfim, que o artigo 6º da Lei nº 100/97, sob a epígrafe “Conceito de acidente de trabalho”, estabelece na alínea a) do seu nº 2, o seguinte: “Considera-se também acidente de trabalho o ocorrido: a) No trajecto de ida e de regresso para e do local de trabalho, nos termos em que vier a ser definido em regulamentação posterior”.
[6]) Tratava-se da Lei nº 1942, de 27 de Julho de 1936, que foi revogada pela Lei nº 2127 (cfr. Base LI). Na elaboração doutrinal e jurisprudencial desenvolvida na vigência da Lei nº 1942, que deliberadamente omitia a definição de “acidente de trabalho”, participou esta instância consultiva - cfr., v. g., o parecer nº 12/74, já citado. Assim se alcançou uma noção uniforme de acidente que se considerou como “toda a causa externa, súbita e violenta que atinge o trabalhador , provocando-lhe uma lesão ou doença”. Ou, transportando a definição para o âmbito do acidente de serviço de que seja vítima um servidor do Estado, em relação ao qual o vínculo de subordinação à entidade patronal é substituído pela relação jurídica de emprego entre ele e a Adminsitração, poderia afirmar-se que tal acidente “é o evento em que uma causa externa, súbita e violenta atinja um servidor do Estado, no local e no tempo de serviço, ou em situações equiparadas, provocando-lhe directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença, ainda que a vítima tenha predisposição patológica para tal resultado, desde que este não surja unicamente em consequência de tal predisposição e esta não tenha sido dolosamente ocultada”. Para maiores desenvolvimentos, veja-se o parecer nº 144/85, de 13 de Fevereiro de 1986, já indicado.
[7]) Veja-se o parecer nº 41/69, de 31 de Outubro, já referido, que focou desenvolvidamente a evolução do conceito com base na Lei nº 1942, de 27 de Julho de 1936, até à sua consagração na Lei nº 2127, que substituiu aquela.
[8]) Segundo Melo Franco, em “Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais”, publicado em Suplemento do Boletim do Ministério da Justiça sobre “Direito do Trabalho”, 1979, págs. 55 e seguintes, o conceito constante do nº 1 da Base V da Lei nº 2127 é delimitado por três elementos cumulativos: a) um elemento espacial - o local de trabalho; b) um elemento temporal - o tempo de trabalho - e c) um elemento causal - o nexo de causa e efeito entre o evento e a lesão, perturbação ou doença. Na doutrina, sobre esta temática, podem ver-se ainda Vítor Ribeiro, “Acidentes de trabalho - Reflexões e notas práticas”, Lisboa, 1984, págs. 203 e segs., Carlos Alegre, “Acidentes de Trabalho - Notas e Comentários à Lei nº 2127”, Almedina, Coimbra, 1995, págs. 26 e segs. e José Augusto Cruz de Carvalho, “Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais”, Ed. Livraria Petrony, Lisboa, 1980.
[9]) Do seguinte teor: “Entende-se por local de trabalho toda a zona de laboração ou exploração da empresa e por tempo de trabalho, além do período normal de laboração, o que preceder o seu início, em actos de preparação ou com ele relacionados, e o que se lhe seguir, em actos também com ele relacionados, e ainda as interrupções normais ou forçosas de trabalho”.
[10]) Estabelece o artigo 11º do Decreto-Lei nº 360/71, sob a epígrafe “Percurso normal”, o seguinte: “1. Não deixa de considerar-se percurso normal, incluído no disposto na alínea b) do nº 2 da base V, o que o trabalhador tenha de utilizar: a) Entre o local de trabalho e a sua residência habitual ou ocasional; b) (...). 2. Nos mesmos termos, não deixa de considerar-se percurso normal o percurso que tiver sofrido interrupções ou desvios determinados pela satisfação de necessidades imperiosas do trabalhador, bem como por motivo de força maior ou por caso fortuito”.
[11]) De 6 de Janeiro de 1982, publicado no “Diário da República”, II Série, de 26 de Maio de 1982 e no B.M.J., nº 315, págs. 13 e segs.
[12]) Fazendo a conjugação dos preceitos atrás referidos - da Lei nº 2127 e do Decreto-Lei nº 360/71 -, mais se observou no parecer nº 213/80 que dela resulta claramente que a lei considera acidente de trabalho aquele que ocorrer em momento em que se verifique imediata sujeição do trabalhador à entidade patronal em virtude do funcionamento da relação jurídica de trabalho e que essa sujeição está expressa, quando o acidente não se verifique no lugar e no tempo de trabalho, na ordem da entidade patronal ou no consentimento desta, a que se refere a alínea a) do nº 2 da Base V, “na utilização de meio de transporte fornecido por essa entidade ou no risco que se corre no trajecto apenas em consequência da relação de trabalho, previstos na alínea b) do nº 2, e no proveito que ainda a mesma entidade colhe da actividade espontânea do trabalhador em seu benefício (relação de trabalho indirecto), que a alínea c) do citado nº 2 configura.
[13]) Assim se exprime o acórdão da secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de Dezembro de 1980, in “Apêndice ao Diário da República”, 30 de Maio de 1985, págs. 5293. Pode ler-se, no citado aresto, que “caminho normal” é, necessariamente, aquele que, entre os mais curtos, melhores condições de segurança ofereça”.
[14]) Cfr. o texto do voto de vencido exarado no parecer nº 112/83, de 7 de Julho de 1983, já referido, e a declaração de voto produzida no Acórdão da 1ª Secção do STA, de 1 de Março de 1995, publicado em “Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo”, Ano XXXIV, nº 407, págs. 1164 e segs.
[15]) De 20 de Julho de 1978, publicado no “Diário da República”, II Série, de 21 de Outubro de 1978, e no B.M.J., nº 284, pág. 10.
[16]) Versando um caso de funcionário vítima de atropelamento quando, a pé, atravessava a Avenida da Índia, em Lisboa.
[17]) De 1 de Fevereiro de 1979, publicado no “Diário da República”, II Série, nº 287, pág. 149.
[18]) Sem embargo, e a propósito da solução perfilhada, observa-se, no entanto, o seguinte: “Poderá não ser a mais justa nem a que melhor corresponda a uma concepção actualista da protecção do trabalhador, que influencia, em termos muito generosos, as legislações de alguns países europeus, que atribuem a natureza de acidente de trabalho ao ocorrido logo após a saída da habitação pelo trabalhador”.
[19]) Tratou-se da apreciação de um acidente em que a vítima, funcionário da Administração–Geral do Porto de Lisboa, foi atropelada por um táxi, na via pública, quando regressava ao serviço, após o almoço que habitualmente tomava na cantina fronteira às instalações do seu serviço.
[20]) Como se pode ler em declaração de voto, produzida no parecer nº 33/78, já referido, a“tese da habituação alicerça-se no amolecimento das cautelas a observar no percurso entre a residência e o local de trabalho”.
[21]) Cfr. o voto de vencido, exarado no parecer nº 33/78. No referido voto são aduzidos argumento favoráveis à “tese minoritária”.
Acerca das circunstâncias relativas à frequência e habitualidade do percurso, da continuidade temporal da exposição quotidiana ao risco, bem como à obrigatoriedade deste e à necessidade de sujeição a ele, enquanto factores de agravamento do risco genérico que deriva da sua utilização, cfr. o parecer nº 135/78, de 20 de Julho de 1978, publicado no D.R., II Série, de 21 de Outubro de 1978. Vejam-se também, a esse respeito, os acórdãos do STA de 9 de Março de 1955 e de 9 de Fevereiro de 1971, ambos citados no referido parecer.
[22]) Acompanhámos, na medida do indispensável, a declaração de voto formulada relativamente ao acórdão do STA, já mencionado.
[23]) O que se verificou ter acontecido no caso concreto do presente parecer.
[24]) Retomar-se-á a matéria - cfr. infra, ponto 6.3.
[25]) Cfr. Maria Manuela Aguiar, “Acidentes in itinere”, Estudos Sociais e Corporativos, ano VII, nº 25, Março de 1968, págs. 36-77. De acordo com o entendimento desta autora, mesmo reconhecendo a especificidade do acidente in itinere em face do acidente de trabalho tipo, “o fim da evolução imporá a indemnização do desastre atendendo unicamente às suas coordenadas topográfica (a rede de vias aceitáveis, que levam da habitação ao local de trabalho) e cronológica (o tempo necessário para ligar um a outro ponto, atendendo ao meio de transporte utilizado)”.
[26]) Loc. cit., págs. 59-60 e 69-70.
[27]) Cfr. declaração de voto citada supra, na notas (14) e (22), pág. 1174.
[28]) Cfr. infra, ponto 6.3. Neste sentido, vejam-se o parecer nº 159/83, de 7 de Dezembro de 1983, e o acórdão do STA, de 5 de Junho de 1973, em “Acórdãos Doutrinais”, ano XII, nº 142, pág. 1427, aos quais voltaremos.
[29]) Cfr., supra, ponto 5.4.
[30]) Sublinhado agora.
Excelência:
1.
(...), por si e em representação do seu filho menor, (...), nascido a 27 de Setembro de 1990, requereu a concessão de pensão de preço de sangue por óbito de seu marido e pai do menor, (...), 2º Sargento de Artilharia NIM 13534988, falecido em 24 de Janeiro de 1994, em consequência de acidente de viação que foi considerado em serviço.
Determinou Vossa Excelência que se solicitasse parecer deste corpo consultivo, que, por isso, cumpre emitir.
2.
2.1. Dos elementos remetidos resulta que, pelas 8 horas e 50 minutos do dia 24 de Janeiro de 1994, ocorreu um acidente de viação na Estrada Nacional nº 10, na recta do “Cabo”, Porto Alto, concelho de Vila Franca de Xira, de que resultou a morte do 2º Sargento (...).
O militar falecido regressava a Santa Margarida, onde prestava serviço, após o gozo do fim de semana, viajando acompanhado por dois colegas militares que prestavam serviço na mesma unidade, no carro de um deles - o 2º Sargento Rui Jorge Pimentel Neves -, que conduzia, ocupando o 2º Sargento (...) o lugar ao lado do condutor.
Os militares deviam estar em Santa Margarida às 10 horas e 30 minutos e seguiam dentro do horário normal.
Ao chegarem à recta do “Cabo”, tiveram de parar em consequência de fila de trânsito ocasionada por um acidente de viação que aí ocorrera uns metros à frente.
Instantes depois da paralisação da viatura em que seguiam, foi a mesma violentamente abalroada pela traseira por um outro veículo, tendo, em consequência, sido projectada para debaixo de um veículo pesado de transporte de mercadorias que se encontrava à sua frente.
A viatura em que seguiam os militares ficou, assim, entalada entre o veículo que nela embateu e o que seguia à sua frente.
Na altura e no local do acidente, o percurso estava coberto por nevoeiro cerrado que dificultava a visibilidade do trânsito. A viatura em que os militares se transportavam seguia com as luzes de nevoeiro ligadas.
O percurso utilizado era o normalmente seguido para a deslocação do respectivo domicílio para o quartel (e regresso), sendo certo que o falecido, bem como o outro militar que seguia na viatura - o 2º Sargento (...) -, viajavam sempre na companhia do 2º Sargento (...).
2.2. O 2º Sargento (...) teve morte imediata, constando do relatório da autópsia a descrição das muitas e graves lesões que foram as causas principais da morte.
Por despacho de 28 de Outubro de 1994 do Comandante do Campo Militar de Santa Margarida (CMSM), a morte do 2º Sargento (...) foi considerada “resultante do exercício das suas funções e por motivo do seu desempenho”, tendo o acidente sofrido sido considerado como ocorrido em ocasião de serviço.
A CPIP/DSS (Comissão Permanente para Informações e Pareceres/Direcção dos Serviços de Saúde), por parecer nº 13/97, de 13 de Janeiro, considerou que as causas da morte do 2º Sargento (...) resultaram das lesões graves que o mesmo sofreu no acidente de viação ocorrido em 24 de Janeiro de 1994.
2.3. Instruindo o requerimento da pensão de preço de sangue, a requerente juntou assentos do seu casamento, de óbito do seu falecido marido, e de nascimento dela, requerente, e do seu filho Tiago. Apresentou ainda dois atestados emitidos pela Junta de Ferguesia de Agualva-Cacém, em 6 de Março de 1997, comprovativos de que o filho viveu em comunhão de mesa e habitação com seu pai, que morreu sem deixar outros descendentes, e que a requerente viveu em comunhão de mesa e habitação com o seu falecido marido, mantendo o estado de viúva.
3.
3.1. Nos termos do artigo 2º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 404/82, de 24 de Setembro ([1]), que disciplina a concessão da pensão de preço de sangue:
“Origina o direito à pensão de preço de sangue o falecimento:
a) De militar ao serviço da Nação, por acidente ocorrido em ocasião de serviço e em consequência do mesmo, ou quando a morte resulte de acidente ou doença adquirida ou agravada em virtude de serviço de campanha ou de serviço de manutenção da ordem pública”.
3.2. Este corpo consultivo tem entendido, sem discrepâncias, que a figura jurídica de acidente de serviço ([2]) é integrada pelos mesmos requisitos que, segundo as leis laborais, integram os acidentes de trabalho ([3]).
Nessa linha de pensamento, tem-se sustentado uniformemente que o acidente in itinere, como modalidade daquele, será o que, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965 ([4]) ([5]), que consagrou a elaboração doutrinal e jurisprudencial do conceito operada no domínio da lei anterior ([6]) - tem lugar “na ida para o lugar do trabalho ou no regresso deste, quando for utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal, ou quando o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal ou de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso” ([7]).
3.3. Permita-se, porém, uma abordagem prévia de enquadramento teórico da matéria vertente.
Com efeito, e como se viu, a Lei nº 2127, na sua Base V, nº 1, estabelece um “conceito nuclear” de acidente de trabalho ([8]), o qual é depois aplicado, no nº 2, a certas realidades que “a priori” escapariam àquele conceito básico, por ocorrerem fora do local e (ou) do tempo de trabalho.
Por sua vez, com o nº 3 ([9]), o legislador, alargando as noções de “local” e de “tempo” de trabalho, acolhe dentro do conceito nuclear certos eventos cuja qualificação poderia, sem essa explicação, ser duvidosa.
Por último, os artigos 10º e 11º do Decreto-Lei nº 360/71, de 21 de Agosto, que regulamentou a Lei nº 2127, desenvolvem um pouco o âmbito, respectivamente, da alínea a) e da alínea b) do nº 2 da Base V, em qualquer caso, já sempre fora do conceito básico ou restrito de acidente de trabalho” ([10]).
3.4. Ponderou-se no parecer nº 213/80 ([11]) que o regime legal cujas grandes linhas se enunciaram exige uma relação de causa e efeito entre o trabalho e o acidente estabelecida na base de determinados pressupostos objectivamente fixados, pelo que, faltando estes, não é possível a qualificação do acidente como de trabalho ([12]).
O primeiro de tais pressupostos é que o facto qualificável como acidente ocorra no local e no tempo de trabalho, entendidos estes com o alcance que a lei lhes atribui e que põe em relevo a relação de subordinação, consequentemente da relação de trabalho ou de serviço, que necessariamente tem de existir no momento em que o facto tem lugar, entre a vítima e a entidade de que depende, privando aquela da sua livre determinação, condicionada, como está, pela dependência funcional desta.
4.
4.1. O problema que no presente parecer se coloca, como decorre do que já se disse supra, no ponto 3.2., consiste na questão de saber se o acidente que vitimou o 2º Sargento (...) é ou não subsumível ao conceito de acidente em serviço, correspondente à figura do “acidente in itinere”, a que se refere, para os acidentes de trabalho, a alínea b) do nº 2 da Base V da lei nº 2127. É que, para que tal aconteça, é preciso, recorde-se, que se verifique uma das três seguintes situações:
a) ser utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal;
b) que o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal;
c) que o acidente seja consequência de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso.
Estando fora de causa a primeira hipótese, interessa determinar se, no caso concreto, se verifica alguma das restantes. O que corresponde a dizer que interessa encontrar resposta para a vexata quaestio que consiste em saber se o agravamento do risco genérico que tais situações pressupõem - devido a especial periculosidade do caminho normal ou a outras cicunstâncias ([13]) - deve ser aferido em relação aos restantes indivíduos que têm de fazer exactamente o mesmo percurso (que o feito pelo militar acidentado). Ou se, pelo contrário, a comparação tem de ser feita com os riscos genéricos dos percursos normais que a generalidade dos trabalhadores têm de fazer para se deslocar de e para o seu local de trabalho
4.2. Defrontam-se duas teses de sentido oposto. A tese dominante, correspondente a uma jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo e a uma orientação, que tem sido igualmente pacífica, deste Conselho Consultivo, tem sustentado que o termo de comparação para se apurar do perigo do percurso são os demais utilizadores do mesmo. A tese oposta, com afloramentos que já remontam à década de setenta, tem encontrado expressão em declarações de voto quer no âmbito de um parecer deste Conselho Consultivo, quer em Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo ([14]).
4.2.1. No parecer nº 135/78 desta instância consultiva ([15]) ponderou-se a este propósito o seguinte:
“”(...) quando os riscos do percurso se configuram semelhantemente para todos os que dele se utilizam, os acidentes porventura ocorridos não podem considerar-se acidentes de trabalho ou de serviço, exigindo-se o agravamento desse risco, seja ele devido à periculosidade particular do caminho normal ou a outras circunstâncias. Actualmente e num esforço evolutivo e de correspondência com o que se passa noutros países, a doutrina e a jurisprudência têm-se afastado da exigência de um risco específico, contentando-se com um risco genérico agravado, ou seja, dispensa-se a exigência de um risco derivado das condições de trabalho, actuando exclusivamente sobre os trabalhadores enquanto tais, mas requer-se, atendendo aos parâmetros da lei, um risco genérico agravado, identificável com aquele a que os trabalhadores se encontram expostos em maior medida do que as demais pessoas, em razão da sua profissão. Nesta linha de rumo o Supremo Tribunal Administrativo vem admitindo a concepção do risco genérico agravado, aceitando-o como caracterizador do acidente em serviço quando o percurso normal de ida para o local de trabalho e de regresso deste represente particular perigo pela repetição e habituação”.
4.3. Recordados estes conceitos, caberá perguntar se, no caso ora em análise, houve risco genérico agravado, caracterizador do acidente in itinere como acidente em serviço.
Com efeito, apenas será de considerar in casu esta modalidade de acidente em serviço, por ser manifesto que não se verifica nenhuma das situações previstas no nº 1 e nas alíneas a) e c) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127: acidente no local e no tempo de trabalho, na execução de serviços determinados pela entidade patronal ou por esta consentidos, ou execução de serviços espontaneamente prestados e de que possa resultar proveito económico para a entidade patronal.
Ou seja, está apenas em equação, como se disse, a previsão da alínea b) do nº 2 da Base V.
Relembre-se a existência dos dois factos que podem levar a considerar particularmente perigosos o percurso e o local onde se verificou o acidente:
a) a ocorrência pouco tempo antes, e a alguns metros de distância, de um outro acidente causador de uma fila de viaturas imobilizadas;
b) a verificação de espesso nevoeiro.
Dir-se-ia, no entanto, numa primeira - e superficial - aproximação que tais circunstâncias afectavam, por igual, todos os utilizadores do percurso, para todos se configurando semelhantemente os riscos delas resultantes.
Pareceria, assim, ao menos num primeiro momento, que a resposta à questão formulada, em face da tese exposta, deveria ser negativa. Quer isto dizer que, de acordo com ela, no caso ora em análise, não teria havido risco genérico agravado, caracterizador do acidente in itinere como acidente em serviço.
O recurso a alguns exemplos ajudará a alcançar o que se pretende afirmar.
4.3.1. Como este Conselho ponderou no já citado parecer nº 60/78 ([16]) “(...) se todo o percurso a efectuar na ida para o trabalho ou no regresso deste importa um risco, este não releva, na caracterização do acidente, quando genericamente a ele se encontram sujeitas todas as pessoas, não tendo, por isso, relação específica com a actividade laboral”.
4.3.2. Do mesmo modo, no parecer nº 239/78 ([17]) entendeu-se que “não constitui acidente in itinere, susceptível de fundamentar o direito à pensão de preço de sangue, o acidente mortal sofrido por um guarda da Polícia de Segurança Pública, no percurso da sua residência, na Caparica, para a 1ª Esquadra do Comando Distrital de Setúbal, para onde fora transferido disciplinar e temporariamente, e onde ia prestar serviço para que fora escalado, quando seguia em viatura própria, na medida em que a deslocação não se fez em circunstâncias que importassem agravamento do risco genérico normal do mesmo percurso”. A dado passo do referido parecer, observa-se o seguinte: “A interpretação da alínea a) do nº 2 da base V da Lei nº 2127, que consagrou anterior elaboração jurisprudencial e doutrinal nesse sentido, não pode conduzir a outra solução, visto que, sendo os riscos do percurso iguais para todos, sejam ou não trabalhadores, tem a natureza de risco genérico e os acidentes neles ocorridos não podem considerar-se acidentes de trabalho” ([18]).
4.3.3. Também no já citado parecer nº 35/79, contemplando igualmente um caso de atropelamento no decurso de travessia de via pública ([19]), se escreveu: “Não se mostra que o agente (...) tenha sido atropelado em consequência de “particular perigo do percurso normal”, que fosse obrigado a suportar precisamente pela sua qualidade de trabalhador, visto o risco por si suportado ser, nessa medida, igual ao da generalidade das pessoas que, a essa hora, utilizavam o mesmo percurso”.
4.3.4. Igualmente no parecer nº 112/83, já citado, que se refere a um outro caso de atropelamento de uma funcionária quando atravessava a estrada Loures-Lisboa para se colocar na paragem do transporte colectivo que a traria para o serviço, existindo nesse local uma barraca de venda de alcatifas que tapava a visibilidade ao peão, se sustentou o entendimento de que “não vem indiciada habituação geradora de confiança, idónea a provocar o agravamento do risco do percurso normal”. Mais se conclui que “é acidente em serviço in itinere o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas que, na altura, utilizam o mesmo percurso”.
4.3.5. Também no Acórdão, já referido, do S.T.A., de 1 de Março de 1995, se entendeu que “não é qualificável como ocorrido em serviço (“in itinere”) o acidente sofrido por um funcionário a caminho do local de trabalho, conduzindo na via pública automóvel próprio, sujeito às condições de todas as outras pessoas que, naquele momento e daquela forma, utilizaram o mesmo percurso”.
O acidente ter-se-á verificado no final de uma descida acompanhada de curva, ocorrendo no momento um nevoeiro bastante fechado de que a sinistrada, conduzindo o seu próprio automóvel, não poderia aperceber-se, tendo o veículo entrado em despiste, não obstante a velocidade moderada, por virtude de uma pequena mancha de óleo, também imperceptível.
Escreve-se, a propósito, no aresto em referência: “Todavia, e de acordo com as considerações atrás expendidas, tais factos, em princípio idóneos para afastar a culpa da recorrente, são manifestamente insuficientes para obter a pretendida qualificação do acidente como verificado em serviço (“in itinere”) pois não revelam a ocorrência de qualquer risco que afectasse particularmente a recorrente por força da relação de trabalho”.
5.
5.1. Viu-se que a posição tradicional, correspondente à jurisprudência do S.T.A. e ao entendimento deste Conselho, tem considerado ser acidente de trabalho ou acidente em serviço in itinere o que ocorre em percurso na ida ou no regresso do trabalho, que, por circunstâncias inerentes à relação genérica de trabalho ou à relação jurídica de emprego, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas, estranhas à profissão, que, a essa hora, utilizam o mesmo percurso.
Considera-se, no entanto, conveniente prosseguir o esforço de pesquisa, para o que se julga relevante ensaiar, com a brevidade desejada, os seguintes passos adicionais:
- Fazer a síntese dos argumentos que sustentam a tese oposta, a que, por comodidade, também chamaremos “tese minoritária”;
- Aprofundar o esforço de compreensão das expressões “particular perigo do percurso” e “outras circunstâncais que tenham agravado o risco do mesmo percurso”, constantes da citada alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127.
5.2. Defende a tese minoritária que a consequência da solução exposta, que, como se viu, entende que o termo de comparação para se apurar da particularidade do perigo do percurso serão os restantes utilizadores do mesmo percurso, iria ser a não existência de situações de acidente em serviço, com base na previsão do “particular perigo do percurso normal”. Isto porque os perigos objectivos do percurso são idênticos para todos os utilizadores.
Similarmente, se, em relação a circunstâncias objectivas de agravamento do risco do percurso normal, a que se refere a parte final da alínea b) do nº 2 da Base V, se tomarem por termo de comparação os restantes utilizadores do mesmo percurso, também nunca ocorreria com esse fundamento, acidente em serviço. O que significaria que o entendimento dominante eliminaria por completo a possibilidade de se dar por verificado acidente em serviço com base no “particular perigo do percurso normal” e reduziria as possibilidades dessa verificação com base em “outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso” aos casos de agravamento do risco do percurso normal por circunstâncias subjectivas - os conhecidos casos de habituação e de fadiga do trabalhador ([20]).
Com efeito, já em 1978, reflectindo sobre o sentido das expressões “particular perigo do percurso” e “outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso”, se escrevia o seguinte ([21]):
“Repare-se que a primeira expressão parece apontar para condições objectivas de perigo, inerente ao percurso, em si considerado, isto é, independentemente de quem o utiliza; enquanto a segunda já comporta elementos de outra ordem, inclusive relacionados com a própria pessoa dos utentes.
“E é certamente por isso que se tem admitido constituir uma dessas “circunstâncias”, a que a lei manda atender, a própria habituação gerada no trabalhador quando exposto quotidianamente ao risco do percurso”.
5.3 Assim, para a tese que agora estamos a acompanhar, para que se verifique acidente in itinere qualificável como acidente em serviço basta que o funcionário, deslocando-se da sua habitação para o local de serviço, pela via mais adequada e em horário imposto pela prestação de serviço, seja constrangido a utilizar um percurso particularmente perigoso, do ponto de vista objectivo, ou cujo risco se mostra agravado por circunstâncias objectivas, sendo desrazoável só dar por verificados estes perigos de agravamento do risco se eles forem maiores para o funcionário do que para as restantes pessoas que utilizem o mesmo percurso, pois esta exigência acarreta que nunca ou muito raramente o acidente será qualificável como em serviço ([22]).
Decisivo será, então, que o acidente se dê por causa e por ocasião do trabalho ou do serviço, interpretando a expressão “por ocasião” como abrangendo as deslocações para e do serviço - vistas como actos preparatórios ou complementares ou mesmo como actos próprios da prestação de trabalho ou serviço -, desde que feitas por percurso e em horários necessários e adequados ([23]).
5.4. Diga-se, a propósito, e a título de ilustração, que, em diversos casos, a jurisprudência do STA ou a doutrina desta instância consultiva já têm qualificado como acidentes de trabalho ou em serviço acidentes ocorridos pelo desencadeamento de causas de natureza objectiva.
Assim, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Fevereiro de 1967 considerou “acidente de trabalho indemnizável o ocorrido no trajecto para o local de trabalho, por caminho perigoso, para tomar o turno da noite, com risco genérico agravado pela natureza do terreno, com desnível acentuado e sem guarda durante a noite, com nevoeiro e com insistência obrigatória imposta pela necessidade de prestação do trabalho a tal hora, e para o único fim de tal prestação”.
Por sua vez, o parecer deste Conselho Consultivo de 16 de Junho de 1976 estabeleceu o seguinte entendimento: “I - Pode ser considerado acidente em serviço a queda na escada do prédio onde vive, por ter faltado a energia eléctrica, sofrida por um funcionário que, pelas 8 horas da manhã, se deslocava para o seu local de trabalho, se o funcionário tinha necessidade àquela hora e naquelas circunstâncias de fazer o trajecto. II - O funcionário estava sujeito a um risco genérico agravado, pois a falta de iluminação na escada era uma falta que agravava o risco do mesmo percurso, iniciado à saída da porta da sua habitação”.
Também o acórdão do STA, de 5 de Junho de 1973 considerou que “o desastre sofrido por um operário quando ia a pé da sua residência ocasional para a fábrica e partiu uma perna, por ter escorregado na neve, que de manhã era mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito, é de trabalho, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127”.
Em todos estes casos, o particular perigo do percurso ou o agravamento do risco do percurso resultaram de causas objectivas, sendo, em princípio, iguais para todos os utilizadores do mesmo percurso ([24]).
6.
6.1. Perante isto, qual a posição a adoptar na solução do caso concreto, pretexto privilegiado, cumpre reconhecê-lo, considerando a matéria de facto que o enquadra, para debate das duas teses em confronto?
Julga-se não ser de modificar a posição correspondente à tese tradicional. Antes do mais, considerando o estádio legislativo em que nos situamos, uma vez que não ocorreu, na matéria, alteração do regime jurídico que deva levar o intérprete a rever o seu tradicional entendimento.
É certo que a legislação e a jurisprudência em países como a Itália, a Espanha e a França já há muito completaram a evolução que aponta para a consagração da regra da equiparação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho ou em serviço.
6.1.1. Justifica-se, aliás, traçar, a propósito daquela evolução, um breve quadro de referência.
Com efeito, o caminho, há muito verificado neste domínio, na legislação e na jurisprudência de países da nossa área de cultura jurídica, aponta para a consagração da regra da equiparação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho ou em serviço. Da tese de que os acidentes in itinere nunca são acidentes de trabalho - pois estes seriam apenas os causados pelo vínculo de dependência laboral, no local de trabalho e no tempo de trabalho, - passou-se à fase que corresponde ao entendimento segundo o qual eles poderiam excepcionalmente ser acidentes de trabalho, tendo-se chegado ao estádio em que se considera que os acidentes in itinere serão em regra, salvo factores anómalos descaracterizadores, acidentes de trabalho. Tese que é defendida quer com fundamento na ideia de que o trabalho se inicia não no local onde vem a desenvolver-se a função principal mas à saída da morada do trabalhador, quando este se dirige ao lugar de trabalho propriamente dito, e termina, após a cessação do trabalho, quando aquele reingressa no ponto de partida, quer com base na consideração do percurso de ida para o trabalho como um acto preparatório e o da vinda como o acto complementar ou subsequente do trabalho ([25]).
A justificação para a normal - e não para a excepcional - ressarcibilidade dos acidentes in itinere baseia-se, nas palavras da citada autora, na “protecção da capacidade de trabalho dos elementos activos da sociedade contra todos os sinistros que lhes possam sobrevir no trajecto entre a residência e o local de trabalho” e a sua assimilação aos acidentes de trabalho funda-se no facto de “se produzir em ocasião de trabalho, sendo esta noção delimitada pela ideia de subordinação económica do trabalhador à entidade patronal”.
Na verdade, segundo a mesma autora, “o risco inerente ao cumprimento de um dever de comparecer ao trabalho pode ser configurado como obrigação acessória ou instrumental, quando não, directamente, como a primeira obrigação de trabalho-tipo”. E prossegue: “o trabalhador é chamado a realizar essa viagem e a comparecer no lugar pré-estabelecido, através das vias de acesso e transportes disponíveis, sem o que a entidade patronal não pode contar com a sua colaboração. Assim, não será muito forçado dizer, sempre que o acidente o atinja quando está, em razão do seu trabalho, no cumprimento de um comando - se não expresso, implícito - impedido de livremente delinear as suas acções e de se subtrair ao evento danoso, subsiste a ocasião de trabalho. (...) Em conclusão, diremos que a evolução a que assistimos tanto no tratamento dado ao acidente de trabalho-tipo, como ao acidente in itinere, é no sentido de proteger o trabalhador (...), independentemente do risco que representa a sua actividade, mesmo que ela não apresente características de especial periculosidade e quer se traduza na execução da prestação de trabalho propriamente dito, quer no percorrer do trajecto habitualmente realizado, entre a residência e o local de trabalho” ([26]).
6.1.2. Mas a assinalada evolução legislativa e jurisprudencial, que, desde a segunda parte da década de sessenta, conduziu, em alguns países da Europa, à consagração da regra da assimilação dos acidentes in itinere aos acidentes de trabalho típicos, não aconteceu, até hoje, no nosso País, como o demonstra o facto de se manter em vigor, desde 1965, o regime constante da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127. Isso mesmo é reconhecido pelos próprios defensores da tese minoritária.
Não se pode, nessa medida, acompanhar o seguinte argumento: “O facto de em Portugal ainda se não ter atingido, a nível legislativo, esse estádio, não impede o intérprete e aplicador da lei de, ao densificar os conceitos de “particular perigo do percurso normal” e de “agravamento do risco desse percurso” (...), ter presente a específica realidade social que subjaz a esta problemática” ([27]).
Na ausência de alteração do quadro legislativo, é natural que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo se tenha mantido uniforme, na relevância que continuou a conceder aos requisitos caracterizadores do risco genérico agravado, constantes daquela norma da Base V, bem como na interpretação que deles continuou a fazer.
6.2. Acresce que são, porventura, excessivas as consequências que a tese minoritária atribui ao entendimento tradicional. Designadamente, não será exacto que a referida tese elimine completamente a possibilidade de se dar por verificado acidente em serviço com base no “particular perigo do percurso normal” e reduza as possibilidades dessa verificação com base no fundamento de que o acidente seja consequência de “outras circunstâncias de particular perigo do percurso normal” aos casos de agravamento do risco por circunstâncias subjectivas.
A hipótese apresentada no presente parecer poderá ilustrar o que acaba de se dizer.
6.2.1. Com efeito, o facto de o termo de comparação para se apurar da particularidade do perigo deverem ser os restantes utilizadores do percurso não deverá ser motivo impeditivo para reconhecer que, no presente caso, parecem estar reunidas as condições para se falar em acidente em serviço, na modalidade de acidente in itinere.
Atente-se na primeira das causas do particular perigo que envolveu o acidente em apreço: a ocorrência, pouco tempo antes, e a alguns metros de distância, de um outro acidente causador de uma fila de viaturas imobilizadas. A natureza súbita, imprevista e muito recente da sua ocorrência afectou, como é evidente, um muito reduzido número de utilizadores do percurso. Em consequência do referido acidente, formou-se uma fila de viaturas imobilizadas, em virtude do que o veículo em que se deslocavam os três militares ficou parado imediatamente atrás de uma viatura pesada de mercadorias, contra cuja traseira veio a ser projectado em consequência do embate que sofreu.
Para tal embate contribuiu o nevoeiro espesso que cobria o percurso e que lhe conferia uma perigosidade muito elevada, seguramente muito superior à que apresentava para os condutores que o percorressem sob diferentes condições atmosféricas.
Desconhece-se, por não constarem tais informações do processo, qual a distância do percurso afectada pelo nevoeiro, bem como se este “caíra” há muito ou pouco tempo. E, apesar de outros utilizadores do percurso terem sido, por certo, afectados pelo nevoeiro, não parece que possa dizer-se que o risco daí resultante era comum à generalidade das pessoas . Com efeito, como melhor se dirá adiante ([28]), diversamente do que acontece com a generalidade das pessoas, o(s) militar(es) em apreço estava(m) obrigado(s) a efectuar aquele percurso, a fim de cumprir(em) a sua prestação de serviço.
A ocorrência conjugada do anterior acidente e do nevoeiro cerrado sobre a estrada constitui um conjunto de factores de configuração fora do normal, que, seguramente, tornaram maior o risco de tal percurso.
Trata-se, por certo, de “outras circunstâncias que agravaram o risco do mesmo percurso”, subsumíveis ao conceito referido na parte final da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127. Mais: tais circunstâncias não afectaram os restantes utilizadores do percurso. E trata-se, por fim, de circunstâncias objectivas, o que bem demonstra que a tese tradicional não reduz as possibilidades de verificação do acidente em serviço com esse fundamento aos casos de agravamento do risco do percurso normal por circunstâncias subjectivas (os conhecidos casos de habituação e de fadiga do condutor).
A consideração das causas (objectivas) do acidente permite a sua caracterização como acidente em serviço, sem necessidade de se abandonar o critério clássico do termo de comparação que consiste em fazer apelo aos restantes utilizadores do percurso para se apurar da particular gravidade do mesmo.
Ou seja, no caso concreto, mesmo de acordo com os critérios próprios da “tese tradicional”, encontram-se preenchidos os requisitos que permitem qualificar o presente acidente in itinere como acidente em serviço.
6.3. Em diferentes momentos, como já se viu, ([29]) quer a jurisprudência do STA, quer a doutrina perfilhada por esta instância consultiva, atenderam à verificação de causas objectivas para a qualificação do acidente como acidente in itinere de serviço, sem que isso representasse o abandono da tese tradicional.
6.3.1. Assim, no já referido acórdão de 5 de Junho de 1973, o STA qualificou como acidente de trabalho, nos termos da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, o desastre sofrido por um operário quando ia a pé da sua residência para a fábrica e partiu a perna, por ter escorregado na neve, que, de manhã, era mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito. No citado aresto, considerou-se que o itinerário seguido pelo sinistrado “oferecia particular perigo nessa manhã de um dia de inverno - às 7,30 horas de 3 de Janeiro -, pois havia espessa camada de neve que tornava o trânsito nas ruas extremamente perigoso, é de manhã que a neve se torna mais escorregadia, sendo mais perigoso o trânsito a pé - risco genérico agravado a que o operário sinistrado ficou sujeito ao caminhar para a fábrica, para cumprir a sua obrigação de se apresentar à entidade patronal e à hora do início do trabalho, risco este que não era comum à generalidade das pessoas, pois não tem necessidade de sair de casa tão cedo nem de se expor ao frio, aos inconvenientes e aos riscos de andar a pé sobre a neve escorregadia, utilizando meios de transporte”.
6.3.2. De igual modo se discorreu no parecer nº 159/83, a propósito da caracterização do acidente de viação sofrido por uma professora numa manhã de Inverno (8,50 horas do dia 17 de Janeiro), numa região do norte de Trás-os-Montes, acidente esse motivado pelo muito gelo e nevoeiro existentes na estrada.
Depois de se considerar que se tratava de circunstâncias que agravaram o risco do percurso, para os efeitos da alínea b) do nº 2 da Base V da Lei nº 2127, acrescentou-se o seguinte:
“E não se diga (...) que era um risco comum à generalidade das pessoas que na altura utilizavam o mesmo percurso naquela época do ano e naquela região.
“Na verdade, diferentemente do que sucede com a generalidade das pessoas, a professora (...) estava obrigada a percorrer aquele caminho, naquele dia e àquela hora, a fim de cumprir a sua obrigação de trabalho, iniciando as funções docentes às 8,30 horas ([30]).
“Estamos, assim, perante um risco genérico agravado, em relação específica com a actividade laboral, e ao qual a servidora se não podia eximir”.
6.3.3. Trata-se de raciocínios e de considerações transponíveis para o presente parecer, aplicando-se em pleno ao agravamento do risco do percurso resultante do nevoeiro cerrado que cobria o percurso e dificultava a visibilidade. Também o 2º Sargento (...), como os colegas com quem seguia, estava obrigado a estar no quartel de Santa Margarida às 10,30 horas, encontrando-se, aquando do acidente, no itinerário e dentro do horário habituais.
7.
Termos em que se extraem as seguintes conclusões:
1ª A figura jurídica do acidente em serviço é integrada pelos mesmos elementos que a legislação do trabalho enuncia para os acidentes laborais;
2ª É acidente em serviço “in itinere” o que ocorre no percurso da ida ou do regresso do trabalho que, por circunstâncias inerentes à relação jurídica de serviço, está sujeito a um risco não comum à generalidade das pessoas;
3ª O acidente de viação sofrido por um militar num percurso coberto por nevoeiro cerrado, quando se dirigia, por causa da prestação do serviço, no itinerário e dentro do horário normais, da sua residência para o quartel onde deveria estar às 10,30 horas, em carro particular conduzido por um colega, o qual se encontrava parado numa fila de viaturas formada em consequência de um outro acidente de viação ocorrido a alguns metros de distância, quando foi abalroado por um outro veículo que o projectou violentamente contra a rectaguarda de uma viatura pesada de mercadorias que se encontrava à sua frente, pode ser qualificado como acidente em serviço “in itinere”, por preencher os requisitos constantes da Base V, nº 2, alínea b), da Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965;
4ª Constitui acidente de serviço in itinere, susceptível de fundamentar o direito a pensão de preço de sangue, o acidente de viação mortal sofrido em 24 de Janeiro de 1994 pelo 2º Sargento de Artilharia NIM (...), (...), nas circunstâncias descritas na conclusão anterior.
[1]) Alterado, em termos desprovidos de especial relevo para o presente parecer, pelos Decretos-Leis nºs 413/85, 140/87, de 20 de Março, 43/88, de 8 de Fevereiro, 266/88, de 28 de Julho, 289/90, de 20 de Setembro, 136/92, de 16 de Julho, e 97/96, de 18 de Julho.
[2]) Como se pode ler no parecer nº 12/74, de 4 de Abril de 1974 (publicado no “Diário da República”, II Série, nº 91, de 18-4-1975, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 246, pág. 15), a expressão “acidente de serviço” só tomou foros de cidadania pela sua consagração legal a partir do Decreto-Lei nº 38523, de 23 de Novembro de 1951, que executou a directiva plasmada no artigo 16º da Lei nº 2045, de 23 de Novembro de 1950. Debalde, porém, se procurará no articulado do Decreto-Lei nº 38523 uma definição de acidente em serviço.
[3]) Cfr., v. g., entre outros, os pareceres nºs 41/69, publicado no “Diário do Governo”, nº 18, II Série, de 22-1-1970, e no Boletim do Ministério da Justiça, nº 196, pág 151; 62/70, in “Diário do Governo”, nº 47, de 25-2-1971, e no B.M.J., nº 213, pág. 115; 81/77, in “Diário do Governo”, nº 240, de 17-10-1977, e no B.M.J. nº 278, pág. 19; 60/78, in “Diário da República”, II Série, de 26 de Outubro de 1978, e B.M.J., nº 283, pág. 94; 35/79, in “Diário da República”, II Série, de 17 de Agosto de 1979, e B.M.J., nº 291, pág. 239; 98/79, in “Diário da República”, nº 258, de 8-11-1979, e no B.M.J., nº 293, pág. 39; 168/80, in “Diário da República”, nº 187, de 17-8-1981, e no B.M.J., nº 306, pág. 127; 112/83, in “Diário da República”, nº 256, de 7-11-1984, e no B.M.J., nº 333, pág. 106; 7/85, in “Diário da República”, nº 108, de 11-5-1985; e 144/85, in “Diário da República”, de 18-4-1986.
[4]) Depois de o nº 1 da referida Base V estabelecer que “É acidente de trabalho o acidente que se verifique no local e tempo do trabalho e produza directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença de que resulte a morte ou redução na capacidade de trabalho ou de ganho”, o nº 2 da mesma Base dispõe o seguinte: “Considera-se também acidente de trabalho o ocorrido: a) Fora do local de trabalho, quando verificado na execução de serviços determinados pela entidade patronal ou por esta consentidos; b) Na ida para o local de trabalho ou no regresso deste, quando for utilizado meio de transporte fornecido pela entidade patronal, ou quando o acidente seja consequência de particular perigo do percurso normal ou de outras circunstâncias que tenham agravado o risco do mesmo percurso. c) Na execução de serviços espontaneamente prestados e de que possa resultar proveito económico para a entidade patronal”.
[5]) A Lei nº 2127, de 3 de Agosto de 1965, e toda a legislação complementar, será revogada com a entrada em vigor da Lei nº 100/97, de 13 de Setembro (artigo 42º deste diploma). Por sua vez, o artigo 41º da Lei nº 100/97, para o qual remete a norma revogatória do artigo 42º, estabelece, no nº 1, que esta lei produzirá efeitos à data da entrada em vigor do decreto-lei que a regulamentar e será aplicável “a) aos acidentes de trabalho que ocorrerem após aquela entrada em vigor”. Por sua vez, o nº 3 do citado artigo 41º prescreve que “a presente lei será regulamentada no prazo máximo de 180 dias a contar da sua publicação”. Dir-se-á, enfim, que o artigo 6º da Lei nº 100/97, sob a epígrafe “Conceito de acidente de trabalho”, estabelece na alínea a) do seu nº 2, o seguinte: “Considera-se também acidente de trabalho o ocorrido: a) No trajecto de ida e de regresso para e do local de trabalho, nos termos em que vier a ser definido em regulamentação posterior”.
[6]) Tratava-se da Lei nº 1942, de 27 de Julho de 1936, que foi revogada pela Lei nº 2127 (cfr. Base LI). Na elaboração doutrinal e jurisprudencial desenvolvida na vigência da Lei nº 1942, que deliberadamente omitia a definição de “acidente de trabalho”, participou esta instância consultiva - cfr., v. g., o parecer nº 12/74, já citado. Assim se alcançou uma noção uniforme de acidente que se considerou como “toda a causa externa, súbita e violenta que atinge o trabalhador , provocando-lhe uma lesão ou doença”. Ou, transportando a definição para o âmbito do acidente de serviço de que seja vítima um servidor do Estado, em relação ao qual o vínculo de subordinação à entidade patronal é substituído pela relação jurídica de emprego entre ele e a Adminsitração, poderia afirmar-se que tal acidente “é o evento em que uma causa externa, súbita e violenta atinja um servidor do Estado, no local e no tempo de serviço, ou em situações equiparadas, provocando-lhe directa ou indirectamente lesão corporal, perturbação funcional ou doença, ainda que a vítima tenha predisposição patológica para tal resultado, desde que este não surja unicamente em consequência de tal predisposição e esta não tenha sido dolosamente ocultada”. Para maiores desenvolvimentos, veja-se o parecer nº 144/85, de 13 de Fevereiro de 1986, já indicado.
[7]) Veja-se o parecer nº 41/69, de 31 de Outubro, já referido, que focou desenvolvidamente a evolução do conceito com base na Lei nº 1942, de 27 de Julho de 1936, até à sua consagração na Lei nº 2127, que substituiu aquela.
[8]) Segundo Melo Franco, em “Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais”, publicado em Suplemento do Boletim do Ministério da Justiça sobre “Direito do Trabalho”, 1979, págs. 55 e seguintes, o conceito constante do nº 1 da Base V da Lei nº 2127 é delimitado por três elementos cumulativos: a) um elemento espacial - o local de trabalho; b) um elemento temporal - o tempo de trabalho - e c) um elemento causal - o nexo de causa e efeito entre o evento e a lesão, perturbação ou doença. Na doutrina, sobre esta temática, podem ver-se ainda Vítor Ribeiro, “Acidentes de trabalho - Reflexões e notas práticas”, Lisboa, 1984, págs. 203 e segs., Carlos Alegre, “Acidentes de Trabalho - Notas e Comentários à Lei nº 2127”, Almedina, Coimbra, 1995, págs. 26 e segs. e José Augusto Cruz de Carvalho, “Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais”, Ed. Livraria Petrony, Lisboa, 1980.
[9]) Do seguinte teor: “Entende-se por local de trabalho toda a zona de laboração ou exploração da empresa e por tempo de trabalho, além do período normal de laboração, o que preceder o seu início, em actos de preparação ou com ele relacionados, e o que se lhe seguir, em actos também com ele relacionados, e ainda as interrupções normais ou forçosas de trabalho”.
[10]) Estabelece o artigo 11º do Decreto-Lei nº 360/71, sob a epígrafe “Percurso normal”, o seguinte: “1. Não deixa de considerar-se percurso normal, incluído no disposto na alínea b) do nº 2 da base V, o que o trabalhador tenha de utilizar: a) Entre o local de trabalho e a sua residência habitual ou ocasional; b) (...). 2. Nos mesmos termos, não deixa de considerar-se percurso normal o percurso que tiver sofrido interrupções ou desvios determinados pela satisfação de necessidades imperiosas do trabalhador, bem como por motivo de força maior ou por caso fortuito”.
[11]) De 6 de Janeiro de 1982, publicado no “Diário da República”, II Série, de 26 de Maio de 1982 e no B.M.J., nº 315, págs. 13 e segs.
[12]) Fazendo a conjugação dos preceitos atrás referidos - da Lei nº 2127 e do Decreto-Lei nº 360/71 -, mais se observou no parecer nº 213/80 que dela resulta claramente que a lei considera acidente de trabalho aquele que ocorrer em momento em que se verifique imediata sujeição do trabalhador à entidade patronal em virtude do funcionamento da relação jurídica de trabalho e que essa sujeição está expressa, quando o acidente não se verifique no lugar e no tempo de trabalho, na ordem da entidade patronal ou no consentimento desta, a que se refere a alínea a) do nº 2 da Base V, “na utilização de meio de transporte fornecido por essa entidade ou no risco que se corre no trajecto apenas em consequência da relação de trabalho, previstos na alínea b) do nº 2, e no proveito que ainda a mesma entidade colhe da actividade espontânea do trabalhador em seu benefício (relação de trabalho indirecto), que a alínea c) do citado nº 2 configura.
[13]) Assim se exprime o acórdão da secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de Dezembro de 1980, in “Apêndice ao Diário da República”, 30 de Maio de 1985, págs. 5293. Pode ler-se, no citado aresto, que “caminho normal” é, necessariamente, aquele que, entre os mais curtos, melhores condições de segurança ofereça”.
[14]) Cfr. o texto do voto de vencido exarado no parecer nº 112/83, de 7 de Julho de 1983, já referido, e a declaração de voto produzida no Acórdão da 1ª Secção do STA, de 1 de Março de 1995, publicado em “Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo”, Ano XXXIV, nº 407, págs. 1164 e segs.
[15]) De 20 de Julho de 1978, publicado no “Diário da República”, II Série, de 21 de Outubro de 1978, e no B.M.J., nº 284, pág. 10.
[16]) Versando um caso de funcionário vítima de atropelamento quando, a pé, atravessava a Avenida da Índia, em Lisboa.
[17]) De 1 de Fevereiro de 1979, publicado no “Diário da República”, II Série, nº 287, pág. 149.
[18]) Sem embargo, e a propósito da solução perfilhada, observa-se, no entanto, o seguinte: “Poderá não ser a mais justa nem a que melhor corresponda a uma concepção actualista da protecção do trabalhador, que influencia, em termos muito generosos, as legislações de alguns países europeus, que atribuem a natureza de acidente de trabalho ao ocorrido logo após a saída da habitação pelo trabalhador”.
[19]) Tratou-se da apreciação de um acidente em que a vítima, funcionário da Administração–Geral do Porto de Lisboa, foi atropelada por um táxi, na via pública, quando regressava ao serviço, após o almoço que habitualmente tomava na cantina fronteira às instalações do seu serviço.
[20]) Como se pode ler em declaração de voto, produzida no parecer nº 33/78, já referido, a“tese da habituação alicerça-se no amolecimento das cautelas a observar no percurso entre a residência e o local de trabalho”.
[21]) Cfr. o voto de vencido, exarado no parecer nº 33/78. No referido voto são aduzidos argumento favoráveis à “tese minoritária”.
Acerca das circunstâncias relativas à frequência e habitualidade do percurso, da continuidade temporal da exposição quotidiana ao risco, bem como à obrigatoriedade deste e à necessidade de sujeição a ele, enquanto factores de agravamento do risco genérico que deriva da sua utilização, cfr. o parecer nº 135/78, de 20 de Julho de 1978, publicado no D.R., II Série, de 21 de Outubro de 1978. Vejam-se também, a esse respeito, os acórdãos do STA de 9 de Março de 1955 e de 9 de Fevereiro de 1971, ambos citados no referido parecer.
[22]) Acompanhámos, na medida do indispensável, a declaração de voto formulada relativamente ao acórdão do STA, já mencionado.
[23]) O que se verificou ter acontecido no caso concreto do presente parecer.
[24]) Retomar-se-á a matéria - cfr. infra, ponto 6.3.
[25]) Cfr. Maria Manuela Aguiar, “Acidentes in itinere”, Estudos Sociais e Corporativos, ano VII, nº 25, Março de 1968, págs. 36-77. De acordo com o entendimento desta autora, mesmo reconhecendo a especificidade do acidente in itinere em face do acidente de trabalho tipo, “o fim da evolução imporá a indemnização do desastre atendendo unicamente às suas coordenadas topográfica (a rede de vias aceitáveis, que levam da habitação ao local de trabalho) e cronológica (o tempo necessário para ligar um a outro ponto, atendendo ao meio de transporte utilizado)”.
[26]) Loc. cit., págs. 59-60 e 69-70.
[27]) Cfr. declaração de voto citada supra, na notas (14) e (22), pág. 1174.
[28]) Cfr. infra, ponto 6.3. Neste sentido, vejam-se o parecer nº 159/83, de 7 de Dezembro de 1983, e o acórdão do STA, de 5 de Junho de 1973, em “Acórdãos Doutrinais”, ano XII, nº 142, pág. 1427, aos quais voltaremos.
[29]) Cfr., supra, ponto 5.4.
[30]) Sublinhado agora.
Legislação
DL 404/82 DE 1982/08/24 ART2 N1.
L 2127 DE 1965/08/03 B V N2 B.
DL 360/71 DE 1971/08/21 ART10 ART11.
L 2127 DE 1965/08/03 B V N2 B.
DL 360/71 DE 1971/08/21 ART10 ART11.
Referências Complementares
DIR ADM * FUNÇÃO PUBL * PENSÕES.